[지방정치 리더 칼럼]

새로운 100년, 지켜야 할 약속

김정태(전국시・도의장협의회 지방분권TF단장, 서울시의원)

다시 3.1절을 맞는다. 올해는 3.1운동 101주년인 동시에 봉오동전투와 청산리대첩 100주년이 되는 해이기도 하다. 서울시청사에는 101의 숫자를 두 주먹 힘껏 치켜든 소년의 만세 모습을 형상화한 갤리그라피와 함께 ‘우리에겐 함께 이겨내온 역사가 있습니다’라는 꿈 새김판이 걸렸다. 3.1운동의 의미와 가치를 코로나19 극복의지와 함께 표현한 것으로 읽힌다.

3.1독립운동은 ‘혁명’이었다. 3.1운동의 결과 수립된 대한임시정부 역시 독립을 위한 망명정부 그 이상인 역사적인 의의가 있다. 민족의 독립과 함께 바로 민주주의 인식이 바로 그것이다. 왕이 나라님이었고 곧 나라였던 시대에서 ‘국민이 나라의 주인’이라는 재민주권(在民主權)의 인식과 전환은 혁명 그 자체였다. 임시정부 수립은 식민지‘제국’에서 벗어나 독립‘민국’의 건국이라는 혁명의 가시적인 실현이었다.

민주공화정 100년의 꿈 ‘지방분권’

1919년 4월 11일 제정·공포된 임시정부의 헌법인 ‘대한민국 임시헌장’의 제1조는 “대한민국은 민주공화제로 함”이라고 선언한다. 이어 제2조는 “대한민국은 임시정부가 임시의정원의 결의에 의하여 이를 통치함”이라고 규정하여 대의민주주의에 의한 통치와 최고 의결기관으로써 의회의 역할을 공포하고, 이에 대한 위반은 대한민국의 적(敵)이라고까지 선언했다.

1927년 3차 개헌 통해 제정된 ‘대한민국 임시약헌’제44조는 “지방행정조직은 자치행정의 원칙에 의하여 정하고 자치단체의 조직과 권한은 법률로 정함”이라 하여 지방자치를 대한민국 국가 운영의 원리로 규정하였다. 이는 임시정부에서 5차례 개헌까지 변함없는 일관된 원칙이었다. 이 정신은 제헌헌법에도 고스란히 반영되어 지방자치와 지방분권은 대한민국의 국정철학이자 원칙이 되었다. 내용적으로는 현행 헌법 제117조 제1항의 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”는 의미를 뛰어 넘는다.

장기집권의 정략적 수단이 된 지방자치

그로부터 100년, 현재 우리의 상황은 어떤가? 지방자치는 중앙 정치권력의 권력 유지와 획득의 수단으로 전락되었다. 1952년 4월과 5월 6.25전쟁의 포화 속에서 주민직접 선거로 시·읍·면의회와 시·도의회가 각각 구성된다. 이는 이승만 정권의 재집권을 반대하는 국회를 무력화시키기 위한 정략적 수단이었다.

1949년 7월 지방자치법을 공포한 이승만 대통령은 헌법과 법률에 명시된 지방자치제를 정치 불안정을 이유로 실시하지 않고 있다가 돌연 전쟁 중에 지방의회 선거를 실시했다. 매우 정략적인 선택이었다. 전쟁 중 태어난 읍·면·도 의원은 이승만 재집권에 동원되는 오점을 남겼다.

주지하듯 4.19혁명으로 진정한 의미의 지방자치가 도입된다. 1960년 11월 1일 지방자치법이 전면 개정되고, 12월 12일 제3대 도의원 및 시·도지사, 시· 읍·면장 선거가 실시됐다. 명실상부한 최초의 지방분권은 6개월 만에 무너졌다. 5·16 쿠데타 세력은 지방의회를 일시에 모두 해산시키고, 임시조치법을 통해 자치단체장은 임명제로 바꿨다. 1919년 혁명의 정신이자 건국의 국정 운영원리였던 지방자치는 군사정권의 총칼 아래 9년이라는 짧은 생애를 마쳐야 했다.

1962년 제정된 헌법은 ‘지방의회 구성 시기는 법률로 정한다’고 명시했을 뿐, 지방자치법을 정하지 않았다. 1972년 유신헌법은 아예 ‘지방의회 구성을 조국의 통일 때까지 유예한다’고 규정했다. 전두환 정권의 1980년 헌법에는 ‘지방자치단체 재정자립도를 감안해 순차적으로 하되 그 구성 시기는 법률로 정한다’고 했지만, 이 역시 지방자치법을 제정하지 않았다.

87년 6.10항쟁의 성과 ‘지방자치’

지방의회가 다시 부활하기까지는 30년, 한세대가 흐른 다음이다. 1987년 6월 항쟁의 성과중의 하나가 지방자치제의 부활이었다. 직선제 개헌을 통해 지방의회의 구성에 관한 통일 이후 유예 규정을 철폐하여 지방자치 시행의 길을 열었다. 그래서 지금도 제9차 개정 헌법 공포일인 1987년 10월 29일을 지방자치의 날로 기념하고 있다.

13대 총선에서 여소야대가 된 야3당은 1989년 12월 31일 지방의회 및 단체장 선거법안을 통과시켰다. 이제 지방자치가 실시되는가 싶었다. 그러나 1990년 1월 전격적인 3당 합당으로 지방자치 실시는 또 미뤄졌다. 218석의 거대 여당이 된 노태우 정부는 법에 명시된 지방자치 연기를 선언했다.

바로 이 순간 10월 8일 당시 평민당 총재였던 김대중 전 대통령의 18일간의 단식투쟁이 꺼져가는 지방자치를 되살리는 불씨가 됐다. DJ가 단식 중 찾아온 당시 김영삼 민주자유당 대표에게 설파한 “나와 김 대표가 민주화를 위해 싸웠는데 민주화라는 것이 무엇이오. 바로 의회정치와 지자제가 핵심 아닙니까. 여당으로 가서 다수 의석을 가지고 있다고 해서 어찌 이를 외면하려 하시오”(김대중 자서전, 2010년)라는 말은 명언중의 명언이다. 이렇게 1991년 기방의회가 부활되고, 1994년에는 자치단체장 직선제가 이루어졌다.

험난한 여정 ‘지방자치’를 넘어 ‘지방분권’으로

1989년 지방자치법이 새롭게 제정된 후 30년, 또 한 세대 만에 『지방자치법』 전부 개정안이 지난 2019년 3월 29일 국회 제출되었다. 2019년이 지방자치를 넘어 지방분권의 원년이 되기를 고대했다. 3.1독립운동과 임시정부 수립 100주년이었던 지난해는 지방분권 원년이 되어야 하는 역사적 당위성이 그 어느 때보다 높았다. 3.1운동이 식민지 압제로부터 민족 해방과 함께 민주주의 실현 운동이기 때문이다.

전국 17개 시도의회의장협의회가 지방자치법 개정을 위해 심혈을 다해 뛸 수 있었던 원동력이 바로 민주주의의 완성이라고 보았기 때문이다. 결과는 국회 행정안전위원회 법안심사소위 논의 테이블에 오른 것으로 만족해야 했다.

이뿐이 아니다. 문재인 정부가 추진해온 핵심국정과제인 자치분권 실현을 위한 자치분권 3법 중의 하나인 『지방이양일괄법』은 국회 제출 2년 4개월 만에 국회 본회의를 통과되었지만 내용은 실망스럽기 그지없다. 정부 제출안의 571개 지방이양 사무가 국회 심의 과정에서 400개 사무로 줄어들었다. 심각성은 이미 지방정부가 시행하고 있는 사무까지 국회가 이양을 거부한 것이다. 제외된 171개 사무는 기관이양사무란 이름으로 지방자치단체가 수행하고 있다. 일과 책임은 지방이, 권한과 예산은 여전히 중앙정부가 가지겠다는 팽배한 반(反)분권적 인식과 그 결정을 대의민주주의 전당인 국회가 했다는 점은 다시금 지방분권의 우리의 현주소를 확인하게 한다.

『자치경찰법』도 자치분권 3법 중의 하나다. 지난해 3월 의원 발의로 『국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률』이 발의되었지만, 검･경수사권 조정에 밀려 심의는 이루어지지 못했다.

기대를 모았던 2단계 재정분권 추진도 실망스럽기는 마찬가지다. 재정분권의 핵심은 지방소세율의 인상이다. 부가가치세의 11%를 지방소비세로 이전하던 것을 2018년 15%로 인상하는 1단계 재정분권에 이어 2019년에는 21%로 6%를 인상하는 안이다. 『지방세법』개정안이 예산부수법안으로 지정되어 국화 통과를 기다리고 있다. 문제는 2020년 지방소비세율 6% 추가 인상에 따른 세입 확충 효과다.

지방소비세율 추가 인상 6% 속에는 이미 국가균형발전특별회계 지역자율계정사업으로 지방정부에 이양하던 이양전환사업 보전분 3조 6,000억원의 정액분이 포함되어 있다. 균형발전회계는 ‘주세’가 재원으로 지역자율계정, 지역지원계정, 제주특별자치도계정, 세종특별자치시계정 등 4개의 계정으로 구분된다. 이중 2019년 정부예산 기준 5.5조원의 지역자율계정은 지자체 자율편성에 의한 포괄 보조사업이다. 말이 지방세율 6% 인상이지만 여기에는 기존에 지원하고 있던 균형발전회계를 포함시켜 놓은 것이다. 아랫돌 빼어 윗돌 괴는 격이다.

다시 신발끈을 조이며 지켜야할 약속을 생각한다

다시 3.1절 101주년을 맞는다. 제21대 국회 회기도 얼마 남지 않았다. 국회가 순탄히 진행되기도 어려워 보이고, 곧 선거 국면이 모든 이슈를 집어 삼킬 것이다. 그럼에도 지방분권의 희망을 놓치지 못하고 있다. 이는 대한민국 민주공화정 100년의 꿈이었고, 민주주의 핵심이기 때문이다. 민주공화정 100주년에 이어 새로운 백년을 준비하기 위해 다시 신발 끈을 조이며 다시 3.1절을 맞는다. 독립운동가가 꿈꾼 대한민국 민주공화국의 핵심에 의회정치의 실현과 지방분권이 있다고 믿는다.

서울시의회에서는 1월 15일부터 2월 8일까지 민주공화정 100년의 서랍에 잠들어 있던 지켜야 할 약속을 다시 찾았다. ‘새로운 백년, 지켜야할 약속-민주공화정 서랍전’이 그것이다. 수많은 시민들이 전시장을 찾아 함께 이겨온 역사 그리고 우리가 지켜야 약속들도 다시 찾았다. 이제 실천이 남았다.