센터 소개 공지사항 거버넌스 동향 센터 소식 참여/문의/후원
거버넌스 동향
제목 [지방정치리더칼럼] 아동 돌봄체계의 통합을 위한 지역 거버넌스 구축이 필요하다
이름 관리자

아동 돌봄체계의 통합을 위한 지역 거버넌스 구축이 필요하다

송창석

)거버넌스센터 교육원장

 

1. 지역 아동 돌봄 체계 현황

 

  아동에 대한 온종일 돌봄 서비스 체계는 학교 수업을 마친 아이들에게 언제, 어디서나 원하는 시간에돌봄을 제공하는 서비스이고, 학교와 지역사회가 연계해 수요자(아동)중심의 돌봄 서비스를 제공해 빈틈없는 돌봄 체계를 재구성하는 과제가 모든 자치단체의 중요한 과제가 되고 있다.

  아동(아동복지법상 만 18세 미만)에 대한 돌봄 문제는 가정 내에서 해결되어야 할 사적 영역의 문제가 아닌 정부와 사회가 저출생 문제를 근본적으로 해결해야 하는 중요한 사회적 이슈가 되고 있다. 즉 아동 돌봄에 대한 사회적 책임이 정당화됨에 따라 돌봄 서비스 제공의 공적영역이 계속 확대되고 있으며, 자녀를 둔 가정이 누릴 수 있는 보편적인 권리로 인식되고 있다.

영유아기를 벗어나 학교에 입학하는 초등 돌봄은 아동에게 안전과 보호, 정서적인 안정감을 제공하고, 초등학교 생활에 잘 적응할 수 있도록 교육적인 경험과 환경제공 그리고 전인적인 교육문화 및 아동문화 조성뿐만 아니라 맞벌이 부모가 마음 놓고 일할 수 있는 여건을 조성하여 자녀 양육에 대한 불안감을 해소하는 역할을 해야 하기 때문이다.

 

학교돌봄 및 마을돌봄 정책비교

 

:이영안, “온종일 돌봄 생태계 구축을 위한 돌봄 수요도 조사 및 돌봄 정책 연구”,수원시정연구원, 2020. p.25.

 

 

​  현재 아동돌봄은 크게 학교돌봄과 마을돌봄으로 구별되는데, 다음 표에서 보는 바와 같이 학교돌봄은 초등돌교실을 통해 제공되며, 교육부가 주관부처이고, 초등돌봄 교실은 ·중등교육과정총론 교육부 고시를 근거로 2004년부터 시행 중이며, 지원대상은 초등학생 1학년부터 6학년까지이며 맞벌이가정의 아동을 중심으로 보호와 교육을 목적으로 운영되고 있다. 특히 온종일 돌봄체계는 교육부 초등돌봄교실 이외에 보건복지부의 지역아동센터’, ‘다함께 돌봄’, 여성가족부의 청소년방과후아카데미사업으로 구성되어 있다.

서울시의 우리동네키움센터는 다함께돌봄 정책에 의해 서울시에서 2022년까지 400개소 확충을 목표로 적극적으로 추진되고 있는 돌봄 사업이지만, 돌봄 시설 등 물리적 한계로 인해 추가적으로 아동돌봄을 이어갈 수 없는 상황이고, 2022년까지 우리동네키움센터를 400개소로 확장한다고 해도 전체 아동의 30%만 수용 가능한 상황이다.

  마을돌봄은 총 6개의 서비스가 운영되고 있는데, 보건복지부가 지역아동센터와 다함께돌봄센터를 운영하고 있으며, 여성가족부가 청소년방과후아카데미와 아이돌봄 지원사업, 공동육아나눔터 사업을 주관하고 있고, 마지막으로 자치단체(경기도) 작은도서관 아이돌봄사업을 2019년부터 시행하고 있다.

지난 정부에서는 온종일 돌봄 체계 구축을 국정과제로 선정하여 부처 간, 지자체와 교육청 간 협력을 통해 돌봄의 사각지대를 해소와 지역사회 안전망 강화를 통하 공공성 높은 온종일 돌봄 체계 구현을 목표로 설정하였다. 이와 같은 과제선정 배경은 가족형태 의 다양화와 여성의 경제활동 증가로 인해 돌봄에 대한 사회적 요구는 증가하였으나, 돌봄수요 증가와 돌봄사업 간 연계성이 부족하고, 영유아에 비해 초등학생의 공적돌봄 이용률(초등학생 12.5%, 영유아 68.3%)이 현저히 낮고, 중앙부처별 초등돌봄 정책이 연계성 없이 분절적으로 설계되고 운영되어 대상의 중복과 사각지대 현상이 발생하게 되었기 때문이었다. 2018년 관계부처 합동으로 온종일 돌봄 체계 구축·운영 실행계획에서 첫째, 돌봄 서비스 운영을 확대하고, 둘째, 지역 내 돌봄 통합지원 시스템을 구축하며, 셋째, 지역특성을 반영한 지자체 중심의 돌봄 체계를 구축을 계획하고, 학교돌봄과 마을돌봄 확대를 통해 초등돌봄 이용학생을 2017년 현재 33만명 에서 2022년까지 53만명으로 확대해 나갈 것을 목표로 설정한 바 있다.

 

학교돌봄과 마을돌봄의 확대 및 내실화 계획

 

2. 현행 지역 아동돌봄 체계의 문제점

 

1) 부처별 분절적 형식적 운영의 한계 및 차별 존재

  아동의 돌봄정책은 부처별로 분절적으로 운영되고 있어 유사 사업들의 공급자별, 사업별 분리·단절의 문제가 심각하고, 제도별 이용에 대한 비용부담 및 지원 등에 차별이 존재한다. 어느 기관에서 배움과 돌봄서비스를 받든 프로그램은 다를 수 있겠지만, 아동이 받을 수 있는 지원은 동일해야 한다. 즉 동일한 대상의 돌봄을 운영하는데, 교육부 산하와 보건복지부 산하의 지원항목과 예산편성 규모가 다르기 때문에 똑같은 간식을 제공해도 방과 후 학교와 지역아동센터 등으로 정해지는 예산과 지원금액이 다르기 때문이다. 지역아동센터의 경우 전국적으로 약 4,200여 개소(2018년 기준, 아동권리보장원)가 운영되고 있으나, 여전히 지역주민들의 시선은 취약계층 아동 중심의 돌봄 기관으로 인식되어, 경제적으로 어려운 아이들이 다니는 곳이라는 낙인감을 느끼고 있기도 있다는 현장의 모고소리가 있다.

 

2) 획일적 시설 및 기관중심의 예산사업 운영의 한계

  중앙부처의 사업이 국·도비 매칭 형태로 경직적으로 운영되어 지역의 특성과 수요를 반영하기 어렵고, 개별적, 형식적 제도운영으로 학생과 학부모 수요를 만족시키지 못하고 있다. 시설 및 기관 중심의 예산사업의 운영은 개별·맞춤형 프로그램공급이 불가하여 아동·청소년 중심의 다양한 배움과 문화 예술 프로그램의 수준별 공급 등 연계가 불가능하다. 특히 방과 후 교육의 수요자(학생 및 학부모)입장에서 볼 때는 교과교육, 다양한 문화예술 프로그램 및 체육 활동과 수준별 맞춤, 전문성 확보 등의 요구가 점차 증가하고 있지만 이를 제공하지 못하고 있는 상황으로 기존의 공급자 위주에서 수요자 중심으로 돌봄정책의 방향 전환이 요구되고 있는 것이다.

 

3) 학교의 교육업무와 돌봄 업무의 분리 요구

  학교 당국과 교총 등도 방과 후 교육프로그램은 학교교육과는 별도의 영역으로 간주하고 있기 때문에 방과 후 교육업무를 학교 당국의 책임이 아닌 별도의 운영(자치단체 또는 민간단체)주체로 변경을 지속적으로 요구하고 있다. 결국 학교가 안고 있는 관리와 책임의 문제를 유럽의 대부분 국가에서와 같이 지방자치단체나. 민간의 공적 단체가 운영할 수 있도록 제도적인 전환이 필요한 실정이다.

 

4) 마을과 학교의 결합 요구 증대

  혁신학교 등 지역의 마을공동체 정책의 활성화 결과로 지역과 학교가 연계하여 지역사회 기반형 돌봄 교육프로그램을 공급할 여건이 조성되어 있고, 지역 일자리 확보 차원 등 이를 통합적으로 운영할 수 있는 웹 기반 통합돌봄 플랫폼 개발 등의 요구가 증대하고 있다. 방과 후부터 귀가 시간 이전까지 아동들을 감금보호 하는 수준에서 지역사회가 이동 돌봄의 주체가 되어야 하는 전환점에 이르고 있고, 이와 같은 업무의 주체는 지방자치단체장의 중요한 과제가 되고 있는 상황이라고 할 수 있다.

 

5) 통합적이고 효율적인 재정 및 행정운영 요구

  학부모에게 과도한 부담을 주는 약 20조원의 사교육비 지출과 더불어 약 500만명의 학생에게 약 2조원 규모의 방과 후 예산이 투입되고 있는데, 2조원의 재정투입은 산술적으로 1인당 월 1개 참여, 연간 1인당 39만원의 재정이 투입되고 있지만, 방과 후 학교의 학생참여율은 전국 62%로 점차 하락 중이며, 그 원인 살펴보며 학생이 원하는 프로그램의 없고, 프로그램 수준에 대한 불만 등으로 나타나고 있다. 현재와 같이 학생들의 이용률이 점차 감소하고 있는 상황에서 학부모들의 요구는 지방정부가 책임감을 갖고 운영해 주기를 요구하고 있으며, 이와 같은 변화를 민선7기까지 서울시에서 중구청이나 도봉구청 노원구청이 근본적인 제도변화를 선도하고 있었다.

 

3. 방과 후 교육돌봄 혁신을 위한 제안

 방과 후 배움과 돌봄에 대한 주체별 요구사항은 먼저, 수요자(학생)은 교육 및 문화 예술 프로그램의 다양성 요구, 수준별 맞춤형 요구, 전문성 요구가 있고, 두 번째로, 학교 당국에서는 방과 후 교육을 학교책임이 아닌 자치단체 등의 팩임운영 방식을 요구하고 있고, 세 번째로 지역사회에서는 지역사회 기반형 프로그램과 웹 기반 통합운영시스템 개발요구가 있다.

 

방과후 분야(배움, 돌봄)에 대한 변화 요구 및 대응 전략

 

수요자 요구

(아동·청소년·학부모)

학교

방과후업체(조합)

지역사회

다양성 요구

맞춤형 필요

전문성 요청

책임 부담

업무 부담

공교육 왜곡 및 사교육화

경쟁단체 난립

강사 관리문제

강사 자격문제

지역 중심·기반 미비

주체 불확실

 

IT플랫폼을 통한

수요 반영 및 대응

지역사회 책임

학교 협력

1) 지역 중심, 사람 중심의 네트워크 확립

2) 공익적 사업모델을 통한 통합 관리·운영

3) 강사 연수 등을 통한 자격기준 강화

4) IT플랫폼을 통한 콘텐츠 관리 및 사업관리

5) 배움과 돌봄의 연계·통합

6) 시설·기관 중심에서 프로그램(강사) 중심으로의 교육(배움, 돌봄) 환경 변화

 

 

1) 아동 돌봄을 위한 중앙부처 통합 지원체계 개편 필요

  지역 내 통합 돌봄을 위해서는 중앙정부 차원의 통합 일원화 법규 및 제도화를 거쳐 모든 지역에서 돌봄을 위한 협업을 활성화할 수 있는 통합기반의 마련이 필요하다. 어느 부처에서 주관하든 보편적 통합 돌봄이 이루어지기 위해서는 여러 부처에 산재해 있는 업무를 지방자치단체가 통합 운영할 수 있도록, 행전안전부(또는 보건복지부)의 업무로 일원화 하는 것을 검토할 필요가 있다. 지방자치단체에서의 복지자치권을 실현할 수 있도록 중앙과 지방간의 책임구조를 명확하게 정리하고, 사회서비스 포괄보조금 제도의 도입, 주민돌봄사업의 포괄적 이양이 시급한 상황이다.

 

2) 지방자치단체의 주체 간 협력을 위한 근거조례 필요

  배움과 돌봄의 문제는 지방자치단체 차원에서 실행되어야 하기 때문에 자치단체가 지역 여건에 맞추어 창의적으로 운영할 수 있도록 지방자치단체와 교육지원청, 지방의회 등의 함께 거버넌스(협력) 구조를 갖추는 조례제정이 필요하다. 예를 들어 서울특별시의 교육복지민관협의회 설립운영에 관한 조례교육·복지 지원센타모델을 참고 할 수 있다.(서울특별시의 경우에도 근거 조례만 제정되어 있고, 가시적인 진행이 답보 상태이다)

 

3) 배움과 돌봄 통합플랫폼 구축을 통한 다양한 프로그램 공급 체계 구축

  행정 효율화 추구, 아동 중심의 프로그램 공급, 지역사회 중심 교육·돌봄 생태계 구축 등을 해결하기 위한 대안으로, 학교(교육청), 지방자치단체, 학생 및 학부모, 프로그램 공급자 등의 협력구조 및 행정 효율화 및 행정구조의 혁신을 위한 배움과 돌봄 통합플랫폼 구축이 필요하다. 배움과 돌봄문제와 관련하여 지역사회를 대표하는 공공·공익단체(법인, NPO)에 그 책임·역할을 부여하고, IT플랫폼 구축·운영을 통해, 통합적 실행을 지원·협력하여, 궁극적으로는 아동·청소년이 행복할 수 있는 방과 후 배움과 돌봄 체계를 통합적으로 구축해야 한다.

공공에서의 지원은, 지속가능성을 보장하고 지역사회의 자생적 발전을 위해, 기관·시설 운영 중심의 사업 관리에서 탈피하여 시스템(생태계) 조성·지원을 위한 사업으로 지원방법을 전환해야 한다.

사회공공성 확보를 위해 사회적 경제 주체가 연합된 형태의 공익법인(NPO)이 사업의 주체가 되어 순환적 생태계 교육 돌봄을 실천하고, 지방자치단체가 감독기관이 되는 형태가 바람직하다.(2형 사회적 경제 모델 : 선순환 비영리NPO 모델 바람직 함)

 



  IT플랫폼 구축과 방과 후 배움과 돌봄의 통합운영은 교육청 혁신지구사업의 새로운 전환점을 기대 할 수 있고, 지역에서의 아동·청소년의 돌봄 문제를 획기적으로 개선하여 저출산 대책과, 지역 일자리 창출 등의 정책 과제를 통합적 전체적으로 해결 할 수 있는 대안이다.

예를 들어 지역 내 모든 인적 물적 자원은 방과 후 교육·돌봄 활동을 위해 IT플랫폼에 반영되며, 이는 곧 프로그램 운영으로 전환되고, 서비스의 내용은 지역사회 NPO에서 관리·운영하는 것이 바람직하다. 일부 교육감은 돌봄청을 설치하겠다는 공약을 주장하기도 하였지만 또다른 공적조직의 설치는 비생산적이고 비효율적인 운영을 가속시킬 수 있기 때문에 바람직하지 않다.

  따라서 아동·청소년의 맞춤형 프로그램 수요에 대한 탄력적이고 유연한 대응을 위해, 방과 후 교육·활동·돌봄 영역은 관 중심의 직접사업 보다는 민간(지역사회) 중심의 운영·관리가 되는 것이 바람직하다.(일본, 프랑스, 핀란드, 독일 등 국가에서도 지방자치단체와 민간단체가 추진구조를 갖추고 있다)

  예를 들어 지역 통합돌봄 IT 플랫폼의 추진체계를 서울특별시를 중심으로 예시하면 다음과 같고, 이를 실현하기 위한 통합적인 논의를 위해 지역 교육감과 자치단체장, 지방의회에서 심도 있는 논의를 시작해야 한다.