자치 분권을 향한 거버넌스 전략

- 자치 분권, 당위 ‘주장’에서 주체의 ‘전략’으로 -

이형용(거버넌스센터 이사장)

 1. 들어가며

5.16 쿠데타로 지방자치제 시행이 전면 중단된 지 30여년 만인 1991년 지방의회 선거가 부활한 이후 곡절 속에 또 30년이 지나고 있습니다. 한 박자 늦게 시행한 지방자치단체장 선거만도 여섯 번을 치렀습니다.

그간 정부에서는 지방이양추진위원회, 정부혁신지방분권위원회, 지방자치발전위원회 등등 자치분권 관련 기구들도 만들었고, 행정자치부 이름놀이 같은 것도 곁들였고, 노태우정부 시기 지방자치법의 전면개정을 비롯하여, 교육자치법, 중앙행정권한의지방이양촉진법, 제주특별자치도법 등 관련 법제도도 정비하고 하였습니다.

한편 자치분권을 향한 캠페인 조직들도 최근래 들어서만도 지방분권전국연대, 자치분권지방정부협의회, 자치분권민주지도자회의 등등 다기하게 꾸려졌고, 캠페인 활동도 꾸준히 이어져왔습니다. 최근에는 개헌 논의를 둘러싸고 지방분권형 개헌 캠페인도 열심입니다.

이처럼 다양하게 진행한 자치분권 논의와 캠페인들의 주안점이나 방향을 들여다보면 주로 자치와 분권의 당위성과 필요성에 대한 주장으로부터 해서, 이에 비추어 (매우) 미진한 현실, 그중에서도 법제도적 미비 내지는 제약을 지적하면서, 관련하여 간간히 중앙 사람들의 기득권 의식을 질타하고, 이에 근거하여 중앙에 대해, 중앙정부와 국회에 대해 요구하고 혹은 설득하는 내용이 주를 이루었다고 하겠습니다.

마침, 새 정부는 자치 분권을 주요 국정 비전 아젠다의 하나로 분명히 하면서, 차제에 청와대 직제에 자치분권비서관을 두겠다고 하였습니다

이 즈음에 그간 상대적으로 소홀하였던, 말하자면 자치 분권의 주체에 주안한 접근과 모색이 또한 절실하지 않을 수 없습니다.

즉 자치 분권의 주체 측면에서 진지한 자기 성찰을 통해 자치 분권의 현실을 다른 각도에서, 어쩌면 더 핵심적이고 중요한 지점에서 진솔하게 대면하고, 직시하고, 이로부터 자치 분권을 선취하기 위한 주체의 전략과 과제를 치열하고 슬기롭게 모색하고 실천, 구현해 가기 위한 노력이 또한 절실히 요청된다 하겠습니다.

특별히 우리는 이제 그와 같은 작업을 ‘거버넌스’의 조망아래, ‘거버넌스’ 관점에서 접근하는 게 매우 유망하다고 여깁니다.

거버넌스는 국가사회공동체 운영의 미래 패러다임이기 때문에 그렇습니다. 민관협력, 협치, 연정, 개방과 공유, 소통과 협력, 분권과 네트워크 등등, 거버넌스 패러다임은 이미 현실에서 빠르게 대세가 되어 가고 있기도 합니다. 자치 분권은 그 자체 거버넌스 확장의 한 국면으로 바라볼 때 더 많은 새로운 통찰을 얻을 수 있습니다.

우리는 거버넌스의 요체는 ‘파트너십’과 ‘성찰’이라고 강조하고 또 강조합니다. 그리고 분권과 자치의 기저는 바로 파트너십과 성찰에, 그 미덕과 힘에 곧바로 접속하는 것이기도 합니다.

2. 한국 지방 자치와 지방 분권의 점검

자치 분권을 향한 주체의 전략적 모색에 앞서 지방 자치의 현실과 상황을 살펴보는 게 순서일 듯 싶습니다. 다만, 기존의 수많은 지적 및 논의와 중복되는 부분이 있다고 보아서 요점만 개괄해보는 것으로 하겠습니다. 먼저 그간의 성과 측면을 일부 짚어보고, 다음에 취약한 측면들을 점검해 보겠습니다.

1) 지방 자치를 통한 지역 혁신의 사례와 성과

민선 6기까지 지방자치를 시행해오면서, 적지 않은 지역 혁신의 성과들이 산출되었고, 지방자치의 발전, 진전 측면에서 의미있는 성취들도 있었습니다.

특히 민선 5기(2010년) 이후 들어서 괄목할 성과들이 두드러집니다. 이 시기는 거버넌스 개념이 로컬 차원에서 본격적으로 뿌려지고, 일부 지역에서 선구적으로 싹이 나고 뿌리를 내리기 시작하는 시점과도 일치합니다.

지방 자치의 본령에 육박해 가는 사안과 국가 혁신 및 그 동력으로 이어지는 지점을 중심으로 몇가지만 짚어보겠습니다.

- 주민참여예산제, 주민참여를 통한 도시계획과 읍면장기발전계획 수립, 주민자치회 운영, 마을아카데미·시민대학 운영 등 주민자치의 내실화, 제도화 및 교육을 통한 자치역량 강화에 진전된 시도들이 있었습니다.

- NGO․NPO센터, 마을공동체센터 등 중간지원조직들을 설립, 지원하고 사안에 따라 관계 기관·단체·그룹들이 대등하게 참여하는 다양한 정책 및 사업 협약을 맺거나, 나아가 협치 도정, 협치 시정 비전을 제시하고 협치 조례를 제정하는 등 보다 체계적으로 로컬 거버넌스를 구축하려는 진전된 시도들이 있었습니다.

- 다양한 커뮤니티 비즈니스 모델들이 개발되고, 커뮤니티비즈니스센터, 사회적경제지원센터, 공유경제 플랫폼을 설립하는 등 사회적경제와 공유경제 개념을 도입하여 새로운 시야와 접근으로 지역경제활성화의 기반을 마련하려는 시도들이 있었습니다.

- 수요자 계층 중심의 전략과제 수립, 찾아가는 동주민센터 등 주민 중심의 행정을 구현하고, 친환경 급식, 혁신 교육, 문화예술클럽 지원 등 주민의 삶과 함께 가는 생활밀착형 정책들을 강화하는 시도들이 있었습니다.

- 마중 택시, 공영 버스, 자살예방 사업, 범죄예방 마을 등 다양한 지역 특색 아이디어 사업들이 발굴, 시행되었습니다.

- 재개발에서 지역재생으로, 토목중심 개발에서 지속가능발전으로 패러다임 변화를 선도하는 시도들이 있었습니다.

- 특히 주목할 것은 연정, 탈원전, 무상급식, 마을만들기 등 지역 혁신 사례를 통해 전 사회적 의제와 이슈를 선도하는 모범들을 창출하면서, 생활 정치를 선도하였습니다.

그렇지만 이와같은 사례들은 아직은 예외적인 선구적 사례들이라고 하겠습니다.

2) 법 ․ 제도 환경의 미흡

□ 헌법 상 자치 분권의 규범 체계 미흡

무엇보다 중요한 문제는 헌법상 국가 공동체 경영에서 자치 분권 국가의 비전과 이념이 부재하다는 것입니다.

이것은 자치 분권과 관련하여 갈등의 조정, 새로운 창안 등이 이슈가 되었을 때 이를 규율할 공동체 내의 규범, 원리, 근거가 모호하고 취약하다는 의미이기도 합니다.

이는 국정 운영에서, 그리고 중앙정부 차원에서 자치 분권 정책과 업무의 위상과 비중이 왜소화하는 것을 초래합니다. 실제로 중앙 행정부서 입장에서 지방 자치는 일개 정책이거나 정책 (수립시) 고려 사항이거나 혹은 정책 집행 및 행정 서비스 전달 체계 정도의 위상과 의의를 갖고 있습니다.

[ 지방자치 관련 헌법 조문 ]

제8장 지방자치

제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다

②지방의회의 조직 ․ 권한 ․ 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

□ 2할 분권, 2할 자치

자치 분권 관련해서는 지자체의 권한과 재정의 측면을 주로 두고 일러 2할 분권, 2할 자치라는 설명이 공감을 얻고 있습니다.

자치 입법권, 자치사법권, 자치 조직․인사권, 자치 재정권(과세 자주권) 등에서 철저한 제약이 있는 가운데 권한과 책무의 불균형을 지적합니다. 예를 들어 지방정부 사무 중 실질 자치 사무는 20~30 % 정도이고 나머지는 국가 사무로, 무늬만 이양되었다는 것입니다. 기능(업무)만 지방으로 이양되고, 권한 ․ 재정․ (중앙)인력은 그대로라는 지적입니다. 그런데도 국회, 감사원, 정부 합동, 행자부 등의 중복 국가 감사로 지방은 죽을 맛이라는 것입니다.

지방자치 관련 입법이나 중대 정책 결정 (과정)에 지방의 개입, 참여 권한은 보장되지 않고 있고, 중앙(정부)은 지방(정부)을 여전히 수직적 계층 구조의 하부 일선(기관)으로 간주하는 관성에서 벗어나지 않고 있다는 지적입니다.

재정 문제 역시 심각하고 절박합니다. 우선 국세 대 지방세 비율이 8 대 2라는 세수 구조가 근본적인 문제입니다. 거기에 더하여 매칭 펀드 국고보조금, 의무성 지출 강요(영유아 복지 예산 등) 등을 통해 중앙 정부의 변형된 통제가 강화하고, 자치 재정은 오히려 후퇴하고 있다는 지적입니다.

이에 따른 지방 재정 악화는 자자체 재정 자립도, 재정 자주도, 재정력 지수 등 관련 지표 하락

에서도 경향적으로 확인되고 있습니다.

3) 정치적 제약

□ 중앙 정치 예속성

자치 분권은 곧 민주주의 문제, 풀뿌리 민주주의 문제이고, 즉 민주주의의 심화의 문제이자 민주주의 기반의 공고화 문제입니다. 그러나 우리 정치 현실은 이와는 큰 괴리가 있습니다.

정당 민주화는 여전히 요원하고, 지방 정치의 공천 제도는 중앙 정치의 고무줄로 허허실실입니다. 현실 정치에서 지방 의원은 중앙 정당, 중앙 정치인의 지역 말단 조직원의 위상을 크게 벗어나지 못하고 있습니다.

이런 사정으로 중앙 정치의 파당 중심 권력 정치(문화)가 지방 정치에 투영되어 시민(삶) 중심의 생활 정치의 가로막이 되고 있는 실정입니다.

□ 지역정당 체제 불비

중앙 정치의 예속으로부터 자유로운 지역 정당 체제는 지금으로서는 난망입니다. 일단 현재의 정당법상 지역 정당은 원천적으로 불가능합니다. 오랫동안 우리 정치 발전의 발목을 잡아온 지역주의 같은 정치 문화, 정치 의식과 관행의 문제도 지적하지 않을 수 없습니다.

4) 관점 내지 인식 지평의 관성적 한계

우리에게 너무 익숙하여 내재화하다시피 한 관점들도 일종의 원초적 한계로 작동하고 있다고 해야 하겠습니다.

첫째로, 국민국가적 관점이라는 관성입니다.

정부, 공권력, 배타적 (주권)공동체의 범위를 국민 국가 단위로 전제하는 선험적 인식이 현실입니다. 이 같은 관점에서는 지방(분권)은 일개 관리 대상의 범주에 머물 수 밖에 없습니다.

둘째로, 관료국가적 관점이라는 관성입니다.

정부 = 중앙집권적 관료(체제)로 인식되는 현실에서 (주민)자치는 승인과 감시, 시혜 대상 사무의 영역을 맴돌기 마련일 것입니다.

셋째로, 지리국가적 관점이라는 관성입니다.

주권(활동) 범위를 전통적인 지리 및 영토와 등치하는 인식이 존재합니다. 이 같은 관점에서는 (지역)균형발전은 기계적인 조정이나 보전․보상이 필요한 일종의 국가 복지사업처럼 간주되기 쉽습니다.

5) 주체 측면의 과제

이 모든 문제의 귀착점이자 동시에 문제 해결의 출발점, 근거도 결국 주체, 지역 주체입니다.

마지막으로 주체 측면의 과제를 짚어보겠습니다.

첫째, 무엇보다 자치 분권의 주체 역량 강화의 과제를 안고 있습니다. 확립된 제도에 따라 설립된 지역 기관의 존재 이전에 오히려 그를 실질적으로 채우고 뒷받침할 수 있는, 즉 분권 자치를 실질적으로 주도할 수 있는 주체 역량이 온전히 갖추어진 지역이 많지 않은 것이 현실의 형편임을 부인할 수만도 없습니다.

둘째, 주민 자치 전통이 취약하고 시민 주권자 의식이 불완전한 환경 틈새에 자리잡는 지역 토호 카르텔의 득세를 극복하는 과제가 남아 있습니다.

셋째, 21세기 다원화 ․ 글로벌화 시대 민주주의 진화 패러다임으로서 자치분권을 선취할 주체 역량 확대 강화의 튼튼한 근거틀이자 지역 활로 개척의 기반이 되는 로컬거버넌스의 활성화, 전면화도 큰 과제입니다.

3. 자치분권을 향한 거버넌스 전략

1) 자치분권 캠페인과 거버넌스 패러다임

거버넌스는 1차로 민관 파트너십 모델이며, 나아가 정부, 기업(시장), 시민사회(시민단체)의 정립과 협력 모델이며, 궁극적으로 행정, 경제 산업, 과학, 교육, 복지, 문화 예술, 종교, 봉사 등 사회 제 부문 영역이 대등한 위상에서 전체 사회 및 공동체의 운영, 의사결정과 집행, 자원 배분에 참여하는 휴머니즘 다원영역 사회운영체제를 지향합니다.

캠페인으로서 거버넌스는 운동이고, 민주주의 진화이면서, 패러다임입니다.

거버넌스의 핵심 요체는 ‘파트너십’입니다. 파트너십은 자기 성찰과 상대방에 대한 원려 없이 온전히 이루어질 수 없습니다. 이같은 맥락에서 거버넌스 주체 혁신의 핵심에는 ‘성찰’의 내면화, 일상화가 자리하는 것입니다. 또한 파트너십의 전제이자 결과로서 사회적 신뢰의 축적이 함께하는 것입니다.

자치 분권과 거버넌스 전략을 이야기하기 전에 자치 분권 의제에서 거버넌스 패러다임이 갖는 의의와 함의를 간단히 짚어 보는 것도 좋겠습니다.

첫째, 수평적이고 대등한 파트너십으로서 자치 분권의 이해입니다. 수직적 위계 구조에서 위로부터의 권한을 조금, 더, 많이 분배받는 것으로서 분권의 요구, 요청이 아니라, 이 세계의 실상의 하나로 존재하는 서로 다른 영역 간의 민주적이고 대등한 파트너십을 확립해 가는 문제입니다. 즉, 자치 분권의 논리와 정당성의 근거를 행정의 편의와 효율의 문제를 넘어서 21세기 거버넌스 시대에 민주주의 본령의 문제로 정당하고 온당하게 확장, 강화할 수 있습니다.

둘째, 철저한 자기성찰, 주체의 부단한 반성과 자기 강화를 내재적으로, 선제적으로 요청합니다. 여기서 중요한 것은 지역 내에서 분권 자치의 실현, 지역내 건강한 파트너십의 확대, 강화에 대한 성찰입니다.

셋째, 거버넌스는 과정의 패러다임입니다. 따라서 자치 분권을 성취해 가는데서 때로 관성적이고 때로 맹목적인 주장과 요구의 행동을 넘어서는 전략적 접근을 자연스럽게 유도할 수 있습니다. 중앙과의 파트너십, 다른 지방과의 파트너십을 인식하고 대등한 입장에 설 때, 전략 구사의 동인과 유인이 강화될 수 있습니다.

2) 자치 분권의 미래를 향한 거버넌스 전략 제언

□ 확고한 주체의 관점

무엇보다 확고한 주체의 관점, 주체 중심의 관점, 주체 성찰의 관점을 견지해야 합니다.

분권은 결코 주어지지 않습니다. 결국 주체가 성취하는 것입니다. 자치는 저절로 이루어지지 않습니다. 주체 역량 없이, 주체의 성숙 과정 없이 자치는 불가능합니다.

우리의 주제와 관련해서는 구체적으로 세가지 요점을 이야기할 수 있겠습니다.

첫째로, 끊임없는 자기 성찰 속에서, 지역의 역량, 지역 주체의 역량을 타산하면서, 건강하고 민주적이고 성숙한 지역 주체의 발굴과 성장과 확대, 주체 역량의 강화를 제1의적인 과제로 놓치지 않아야 합니다.

둘째로, 지역 안에서부터, 그리고 지역 간에 다양한 층위와 범위에서 분권과 자치를 구현하고, 확대하고, 강화하는 다양한 내용과 형식과 수준에서의 전범들을 창출해가야 합니다. 이로써 분권과 자치를 시대의 대세로 만들면서 대중의 이해와 지지와 참여를 확산해 가야 합니다.

셋째로, 자치와 분권, 특히 분권을 확대 성취하기 위하여 여러 지역 주체들 간에 건강하고 실질적인 자치분권 네트워크들을 광대 권역으로, 전국으로 확대하고, 네트워크 스스로 자치 분권의 본령에 걸맞는 건강한 수평적 연대 협력과 공동 행동을 통해 중앙과의 전략적 파트너십 및 협상 역량을 강화해야 합니다.

□ 자치 분권을 통한 국가 개조 선도의 담대한 비전

지역의 창의적 다원적 혁신과 활력이 국가 전체의 혁신을 촉진하고, 나아가 포스트 세계화, 4차 산업혁명 등으로 인한 극심한 글로벌 경쟁 체제 하에서 국가 개조와 세계의 선진화(善進化)를 선도할 수 있다는 담대한 비전이 요청됩니다

그렇지 않으면 글로벌 경쟁의 압력과 부담 아래서 자칫 지역과 지방 자치의 위상을 손상시킬 수도 있습니다.

아래에서 다시 이야기하겠지만, 요컨대 로컬 거버넌스에 굳게 기반하여 글로벌 전망을 구체화해가는 것, 즉 ‘글로컬 거버넌스’가 지역 발전의 혈로이자, 글로벌, 포스트 글로벌 시대에 국가의 혁신 개조와 도약의 강력한 동력이라는 인식을 지역 주체 스스로 확고히 해야합니다.

□ 거버넌스 패러다임의 전면적 적용

국가․사회․공동체 운영의 새로운 패러다임으로서 거버넌스를 전면 수용하고, 적용해가야 합니다. 여기서 거버넌스의 요체는 물론‘파트너십’이며, ‘경쟁과 협력’의 병행 (생산적 경쟁) 모델이기도 합니다.

거버넌스 패러다임은 궁극에 로컬 거버넌스, 국가 거버넌스, 글로벌 거버넌스 각 층위에서 전면화하는 전망을 가져야하고 그럴 수 밖에 없습니다. 거버넌스 패러다임과 그 요체로서 파트너십은 각 층위 차원 내에서 적극 구현함과 아울러 서로 다른 층위 간에도 적용해야 한다는 인식과 전망을 가져야 합니다.

즉, 로컬 거버넌스를 두고 이르면, 지방 행정과 지방 의정, 지역의 민과 관 간에도 수평적 파트너십을 강화하고 전면화해야 합니다. 뿐만 아니라, 지역의 입장에서 이를테면 중앙과 지방, 지방 정부와 중앙 정부 간에도 파트너십 관점을 도입해야 하며, 또한 지역(지방정부) 간에, 그리고 다양한 글로벌 차원 간에도 파트너십을 다기 다양하게 형성, 강화해 간다는 관점이 필요합니다. 이같은 일련의 과정의 중첩과 반복을 통해 지역의 역량과 위상을 강화해 갈 수 있습니다.

현재와 미래의 지역, 국가, 블록(Region), 글로벌을 가로지르는 다양 다기한 파트너십과 세계화의 선진화(善進化)의 총체가 점차로 글로벌 거버넌스의 전망을 구체화할 것입니다. 이 과정에서 태생적으로 배타적이고 패권적인 국민 국가를 우회하는 글로컬 거버넌스는 문명사적 의의를 갖게 될 것입니다.

요컨대 지역 주체의 입장에서 말하면, ‘글로컬 거버넌스’가 글로벌 시대 지역의 나아갈 길이자, 세계화의 선진화(善進化)를 선취하는 키가 될 것입니다.

□「지역조정위원회」구성 전망과 선도적 운영 준비

장차 확고하게 거버넌스를 담보하기 위해서는 적어도 광역 단위 이상에서는 전 지역적 거버넌스 기구로서 지역조정위원회 도입과 구성을 전망하고 준비해가야 합니다. 지역조정위원회는 지역내 제 부문 영역(대표)으로 구성하여, 지방의회와 병존하되 지역 공동체의 조정과 통합, 원숙한 사회발전을 본원적 존재 이유로 하는, 명실상부한 대표적인 지역 거버넌스 기구가 될 것입니다. 물론 제도우선주의, 기구만능주의들은 오히려 해가 되고 독이 되며, 오롯이 주체가 성숙해가는 시간의 과정을 거치면서 서서히 그 온전한 구성과 운영을 전망해야 할 것입니다.

미래 거버넌스 국가로의 개조[장차 전 국가적 거버넌스 기구로서 사회조정위원회 구성 운영을 전망]를 선도하는 차원에서도 명실상부하게 지역 공동체의 거버넌스 운영을 전망하고 그 전면화의 경로를 학습하고 기획하고 실험하면서 현실에서 준비해가야 합니다.

□ 당면한 전술 행동 방안의 예 : 지역거버넌스포럼의 조직과 네트워크 구축

이를 위해서도 신실한 주인 의식이 있고, 거버넌스 패러다임을 이해하고 수용하는 분권 자치의 주체들, 지방의원들을 포함하여 다양한 부문 영역의 지역 주체들이 자발적이고 임의적인 지역거버넌스포럼을 구성, 운영하는 것은 좋은 행동 방안이 될 것입니다.

지역거버넌스포럼은 기본 이상의 충실함으로 꾸릴 경우, 시작 규모와 무관하게, 자치분권 캠페인 상에서 충분히 전략적 의미를 가질 수 있습니다. 첫째, 현실적으로 온전한 자치 분권 캠페인 주체 형성의 마중물이 되고, 나아가 장차 지역포럼간 전국적인 네트워크를 형성할 경우, 캠페인 전개의 전략적 구심단위(의 하나)가 될 수 있습니다. 둘째, 장차 지역조정위원회 구성과 운영을 가늠하는 선구적인 전략적 시금석(테스트 베드)이 될 수 있습니다.

4. 나가며

우리의 이야기를 마무리하면서, ‘공간 개념 재구성의 상상력’, 국토 개조와 지역 혁신의 담대한 구상이 필요하다는 이야기를 던지고자 합니다. 누구에게는 덤으로 들리고 누구에게는 사족처럼 들릴 수도 있을 것입니다.

20세기에 3T의 발달로 이미 시작된 시간, 공간, 인간의 압축과 경계의 훼절은 4차 산업혁명으로 가일층 심화할 것입니다. 따라서 장기적으로는 전통적인 지리적 공간과 지역, 그리고 그 발전의 개념과 범주, 내포 등을 둘러싼 새로운 정의와 재구성 논의의 개방을 염두에 두어야 할 것입니다.

포스트 글로벌, 탈지구 시대를 대비하는 ‘국토 (대)개조와 지역 혁신의 통합’의 전망과 비전을 병행해서 사고하고 준비해야 할 것으로 예상합니다.

온오프 융합 국토 개조와 지역 연합의 관점을 논의하고 대비하는 것을 피할 수 없을 것입니다.

이는 ‘어떻게 살 것인가?’하는 다양한 삶에 대한 논의, 다양한 삶의 공간에 대한 논의(가까운 예를 들어, 멀티 해비테이션, 어매니티, 젠트리피케이션 의제 등), ‘공동체는 구성원들에게 어떤 삶의 환경을 제공할 것인가?’하는 논의 등과 아울러서, 궁극에 삶의 다양성의 연대, ‘다양한 삶의 연합’의 관점에서 비로소 제대로 된 합의와 해결의 길을 찾을 것으로 능동적으로 주체적으로 전망할 수 있습니다.