성숙한 민주주의를 위한 주민자치제도 재설계방향

김찬동(충남대학교 행정학부 자치행정학과교수)

자치의 본질은 주민주권을 통한 공유서비스 공급의 자치관리 폴리스(polis, 공동체)를 형성하는 것이다. 주민은 주권자로서 자치관리 폴리스에 참여하여 의사결정하는 민주주의를 경험하고 체험하면서 통치자로서의 리더십을 길러내어야 한다. 그 과정에서 다양한 리더들이 양성되고, 이들은 전문성에 입각한 덕성(arete)를 함양하여, 폴리스로서의 자치역량을 길러내고, 외부의 다양한 폴리스들과의 유대와 신뢰를 형성하여 연합체를 구성하여 보다 광역적인 공공서비스의 공급을 결정하고 관리하는 정부를 운영하게 되는 것이다. 폴리스이기에 자치입법과 자치관리가 중요한 요소이며, 권력이 한 사람에게 집중되지 않도록 분립시켜서 견제와 균형을 이루도록 하는 제도적 장치를 가지도록 하는 것이 민주주의 제도일 것이다.

그렇다면, 여기서 가장 기초적인 자치구역을 어떻게 정할 것인가의 문제이다. 즉 자치에는 구역을 자치적으로 관리하는 자치체도 있지만, 자치체가 형성되기 위해서는 풀뿌리의 다양한 개인들이 자유롭게 모인 공동체가 있어야 하고, 이들 공동체가 자치하는 경험을 가지고 있어야한다. 이러한 공동체의 자치 없이 바로 자치체를 형성하려고 하면, 자치과정에서 오는 갈등과 이기적 행동들을 극복하기가 어려워 외부로부터의 통치관리에 의존하게 될 가능성이 크다.

다시 말해, 공동체가 형성되고, 공동체의 필요한 공유서비스를 자치관리하는 공동체자치의 경험과 역량이 곧 사회적 자본(social capital)이 되는 것이다. 사회적 자본의 기반이 없이는 지방자치의 실질화도 쉽지 않고, 민주주의의 발전도 어려워진다.

이 점에서 개인과 가정들이 네트워크화되거나 특정한 목적을 위한 공동체를 형성하여 폴리스(polis)를 경험할 수 있는 제도설계가 되어 있어야 한다. 그리고 이들 공동체 자치의 경험을 가진 사람들이 보다 광역의 공공서비스를 공급하기 위한 자치체를 형성할 수 있는 상향적 자치제도 설계가 되어 있어야 할 것이다. 만일 한국의 지방자치를 재도입할 때, 진지한 자치제도설계를 어떻게 해야 민주주의를 발전시키고 성숙시킬 것인가에 대한 학계와 전문가들의 논의가 있었다고 하면, 한국의 지방자치는 달라졌을 것이다.

그러나, 한국의 경우, 지방자치를 재도입할 때인 1980년대 후반, 국가영역에서 민주화가 이루어졌고, 그 과정에서 지방자치를 부활하여야 한다는 정치적 투쟁과정 속에서 정파적 이해관계의 타협을 통해 지방자치가 재도입되었다. 그리하여 당시의 지방행정제도였던 시군자치와 도자치를 그대로 계수하였던 것이었고, 도시지역인 광역시구역에도 2층 자치를 평등하게 획일적으로 도입하자는 결정을 하게 되었다.

그리하여 광역시도와 시군구의 2층제 이중자치가 제도적으로 도입되었다. 결과적으로 광역자치행정에 도농분리방식이 도입되었고, 기초자치행정에도 도농을 분리하는 시군자치를 도입하였다. 여기서 도농분리방식이라 함은, 농촌지역이 도시화가 되면, 도시로 경계를 별도로 구분하여 기존의 농촌지역인 군에서 독립시켜 분리(separation)하는 방식이다. 광역행정기법 중에서 급진적 방법 중의 하나이다.

한편, 근린구역이라고 할 수 있는 읍면동 구역에는 자치를 도입하지 않았다. 그리고 국가사무를 처리하는 행정관리계층으로 둔 셈이었다. 그리고 통리계층에도 통장과 리장이라고 하는 관변조직을 두고, 시민사회와 소통하려고 하였다. 여기서 리계층은 농촌지역으로서 지역에 따라서는 리장을 마을총회를 통하여 선출하기도 하였고, 이들을 읍면동장이 임명하는 방식을 택하였다. 즉 리단위의 자치에 상위계층인 읍면단위에서 통제하는 민선관치(民選官治)의 연결관계를 형성하였다. 국가의 관점에서는 대행적 관리였고, 시민사회의 관점에서는 공동체 자치였지만, 법적 자치권을 제도적으로 보장받지 못한 취약한 것이었다.

이러한 상태는 2000년에 주민자치위원회가 도입된 이후와 2013년 이후 주민자치회 시범실시가 도입된 이후에도 여전히 변하지 않은 것이다. 다시 말해, 읍면동 계층에서는 ‘자치다운 자치’가 여전히 도입되지 않은 것이고, 통리계층에는 리장선거를 주민총회에서 실시하는 일부 농촌지역을 제외하고는 여전히 자치가 존재하지 않는 셈이다. 이를 표로 정리하면 다음과 같다.

<표 1> 주민주권에 입각한 주민자치개혁

*출처: 김찬동(2019), 「주민주권에 입각한 주민자치제도 설계를 위한 소고」, 『NGO연구』, 제

14권 제3호, 한국NGO학회