현행 지방의회 사무기구의 문제점 및 개선과제

 이관행

1. 지방의회 사무기구의 문제점

(1) 단체장 우위의 기관분립형에서의 사무기구 인사권 결여

현행 지방의회 사무기구 인사권에 대한 가장 큰 문제점은 집행부를 견제하고 감시하는 기능을 포함한 지방의원들의 의정활동에 대하여 이를 지원하는 사무직원들의 인사운영상 지방의회가 자율적인 인사권을 갖고 있지 못하고 있다는 것이다.

지방자치단체장 우위의 기관구성 하에서 제도적으로 집행기관의 장에게 지나치게 권한이 집중되어 있고, 그 결과 집행기관과 지방의회 상호간의 관계에서 지방의회의 위상은 매우 취약한 상황이다. 이러한 상황에서 집행기관과 지방의회 사이의 견제와 균형의 원리를 바라는 것은 사실상 불가능하며, 이러한 제한된 범위 하에서 지방의원에 대한 적극적인 지원체제는 미약할 수밖에 없다.

또한 지방의회는 지역의 최고 정책결정기관으로서 정책이 집행기관에 의하여 적절히 집행되고 있는지를 감시하고 견제하는 역할을 수행한다. 그렇기에 지방의회를 보좌하는 사무기구 인력은 이런 점에 착안하여 업무를 수행하기 때문에 집행기관으로서는 보좌인력의 활동에 대하여 불편하게 느끼는 경우가 발생하고, 이러한 이유에서 전문성을 갖춘 지방의회를 인정하려 하지 않기에 지방의회의 위상은 상대적으로 약화될 수밖에 없다.

지방자치법 제91조 제2항은 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체장이 임명한다. 다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 별정직ㆍ지방 공무원법 제25조의5에 따른 임기제공무원, 대통령령으로 정하는 일반직공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임하여야 한다.”고 규정하고 있다.

이러한 이원적 인사규정은 인사갈등의 소지의 원인이 되고 있으며, 지방의회에 임명권이 위임된 별정직ㆍ임기제ㆍ계약직 공무원의 비율이 낮고, 사무처장에게 인사권이 위임된 직원의 경우 의회의 고유사무를 담당하는 비율이 현저히 낮다는 한계가 있다. 개별 지방자치단체별로 의회의 인사권 문제에 있어서 각 지방자치단체의 현실적 여건과 상황이 상이함에도 지방자치법상 획일적인 기준으로 사전규제를 하고 있기 것 또한 문제이다.

지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 은 법의 근거도 없이 행정기구설치의 상한선과 직급책정을 사전에 규정하고 있어서 지방의회의 자치조직권의 한계로 작용하고 있다. 동 규정은 지방의회의 사무기구와 인적구성의 직급기준과 정원에 관하여도 매우 상세하게 규정하여 지방의회의 자치조직권의 자율성을 침해하고 있다. 이처럼 상위법에서 조례로 정하도록 한 것을 정당한 권원 없이 대통령령으로 사무기구의 직제와 사무분장 등을 정한 것 또한 위법의 소지가 있을 수 있다.

지방의회와 지방자치단체의 집행기관 사이에 적용되는 견제와 균형의 원리에 비추어 본다면, 지방자치단체의 장이 아니라 지방의회의 의장이 지방의회 소속의 직원을 임명하는 것이 바람직하다.24) 이러한 문제점에 대해서 지방의회의 자율성과 사무직원의 전문성, 소속감을 제고하기 위하여 의회사무기구 직원에 대한 임명권을 지방의회 의장에게 귀속시켜야 한다는 지방의회 쪽의 요구가 지속적으로 제기되어 왔다.

현재의 상황 하에서는 지방의회의 사무직원은 인사권을 가지고 있는 지방자치단체장을 의식하지 않을 수 없고, 그 결과 지방의회의 독립적인 사무수행에 지장을 초래할 수밖에 없기 때문이다. 행정사무감사ㆍ조사와 관련 피감기관인 지방자치단체장이 타기관이자 자신에 대한 감사기관인 지방의회 직원들을 직접 임명하는 것은 크게 모순되는 것이라 할 수 있다.

이러한 인사권에 대한 문제의 근거는, 지방자치법 제90조 제3항에서 “… 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원(이하 이 절에서 “사무직원”이라 한다)은 지방공무원으로 보한다.”는 규정 때문이라 할 수 있다. 지방공무원법 제6조 제1항이 “지방자치단체의 장은 이 법에서 정하는 바에 따라 그 소속 공무원의 임명ㆍ휴직ㆍ면직과 징계를 하는 권한(이하 “임용권”이라 한다)을 가진다.”, 그리고 제2항은 “제1항에 따라 임용권을 가지는 자는 그 권한의 일부를 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 보조기관, 그 소속 기관의 장, 지방의회의 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임할 수 있다.”고 규정하고 있기 때문이다.

바로 이 조항이 지방자치단체 집행기관의 공무원이 파견의 형식으로 지방의회에 사무기구에 근무하도록 하는 법적 근거가 되고 있는 것이다. 결국 지방자치법 제91조와 제92조에서 지방의회 사무직원에 대한 지방의회 의장의 추천권과 사무직원 중 별정직ㆍ기능직ㆍ계약직 공무원에 대한 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임 규정을 둔 것 이외에는 기본적으로 지방공무원법과 같다고 할 수 있다.

기존의 이러한 사무직원의 임용절차는 지방의회의 독립성을 침해하고 있을 뿐만 아니라 전문성의 확보에 문제가 있고, 임면권자와 직무상 감독권자가 상이하여 업무처리 및 지원에 지장을 초래하고 있으며, 사무직원의 눈치보기식 업무처리 행태 때문에 비능률적인 의정활동이 전개되고 있다는 비판과 불만이 제기되고 있는 실정이다.

하지만 헌법재판소는 “헌법상 권력분립의 원리는 지방의회와 지방자치단체의 장 사이에서도 상호견제와 균형의 원리로서 실현되고 있다. 다만 지방자치단체의 장과 지방의회는 정치적 권력기관이긴 하지만 지방자치제도가 본질적으로 훼손되지 않는다면, 중앙ㆍ지방간 권력의 수직적 분배라고 하는 지방자치제의 권력분립적 속성상 중앙정부와 국회 사이의 구성 및 관여와는 다른 방법으로 국민주권ㆍ민주주의원리가 구현될 수 있다.

따라서 지방의회와 지방자치단체의 장 사이에서의 권력분립제도에 따른 상호견제와 균형은 현재 우리 사회 내 지방자치의 수준과 특성을 감안하여 국민주권ㆍ민주주의원리가 최대한 구현될 수 있도록 하는 효율적이고도 발전적인 방식이 되어야 한다. 지방자치단체의 장에게 지방의회 사무직원의 임용권을 부여하고 있는 심판대상조항은 지방자치법 제101조, 제105조 등에서 규정하고 있는 지방자치단체의 장의 일반적 권한의 구체화로서 우리 지방자치의 현황과 실상에 근거하여 지방의회 사무직원의 인력수급 및 운영 방법을 최대한 효율적으로 규율하고 있다고 할 것이다.

심판대상조항에 따른 지방의회 의장의 추천권이 적극적이고 실질적으로 발휘된다면 지방의회 사무직원의 임용권이 지방자치단체의 장에게 있다고 하더라도 그것이 곧바로 지방의회와 집행기관 사이의 상호견제와 균형의 원리를 침해할 우려로 확대된다거나 또는 지방자치제도의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수는 없다”고 결정함으로써,28) 지방의회 사무직원의 임용권을 지방자치단체의 장에게 부여하고 있는 지방자치법 제91조 제2항이 지방의회와 지방자치단체장 사이의 상호견제와 균형의 원리에 어긋나지 않는다고 밝히고 있다.

하지만 판례에서도 언급하고 있듯이 ‘지방의회 의장의 추천권이 적극적이고 실질적으로 발휘된다면’이라고 전제하고 있고, 현행 법제 하에서는 지방의회 사무기구에 대한 인사나 전문성 등에 있어서 의장이 추천권이 실질적으로 발휘되기가 어려운 구조이기에 헌법재판소의 결정대로 사무기구가 운영이 된다는 것은 어려운 실정이며, 그렇다면 지금과 같은 인사권 독립에 대한 논쟁은 지속적으로 문제가 될 것이다.

(2) 지방의회 사무기구의 자율성 침해

지방의회에 사무기구의 존재 이유는 지방의원들의 의정활동을 보좌하고, 의회사무를 처리하기 위한 것이다. 의회사무기구의 본래적인 임무를 제대로 수행하기 위해서는 사무기구 직원들의 전문적인 능력이 필수적이라 할 수 있다. 현재와 같이 사무기구의 인사권을 집행기관의 지방자치단체장이 행사하도록 되어 있는 운영체제 하에서는 지방의회 사무직원들은 집행부에 대한 견제 및 비판기능 수행에 미온적 일 수밖에 없다.

잦은 인사전보로 인한 의회업무의 연속성 저하 및 전문성 확보가 어려우며, 의회에 전문능력이 부족한 인사가 배치되어 의회와 갈등이 발생하고 의회 사무직원은 근무성적 평가에서 후순위 평가의 불이익을 받고 있다는 등의 문제점은 지속 될 수밖에 없다. 일정기간이 경과되면 집행기관으로 복귀해야 하는 공직자들이 집행기관의 견제를 수행하는 지방의회에 얼마나 적극적인 자세로 임하고 있는지 의문이 가는 부분이다.

지방자치법에서는 지방의회 사무직원의 정수를 조례로 정하도록 규정하고 있으나, 현실은 지방자치단체의 행정기구와 정원규정 및 시행규칙 으로 사실상 규제하고 있다. 또한 기관분립형의 원칙에 의하여 지방의회 의장에게 주어져야 할 인사권을 경쟁관계에 있는 집행기관의 장에게 따로 부여함으로써, 지방의회와 집행기관 간의 수평적 권력분할과 상호불간섭의 원칙을 채택한 지방자치법의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것이다.

지방의회가 다루어야 하는 문제가 양적으로 많아지고, 또한 질적으로 복잡해질수록 의회사무처의 역할은 더욱 중요해 진다는 것을 알 수 있다. 그러나 이러한 의정활동을 효율적으로 운용할 수 있도록 제도적인 여건이 마련되어야 하는데, 현행 인사제도상으로는 사무기구의 자율성 및 전문성을 확보하는 데에는 일정한 한계가 있다.

지방의회는 전문성보다 각계각층의 대표성이 우선시되는 의원들로 구성되고 이들 의원이 선거를 통해 주기적으로 교체되는 까닭에 특정 정책영역에 대한 전문적인 지식과 경험을 축적함에 있어서 근본적인 한계가 있는데 사무기구의 인력구성원들이 그러한 한계를 보좌할 수 있어야 하는데 현재의 인사구성방법으로는 해결이 쉽지 않다.

2. 지방의회 사무기구의 개선방안

(1) 지방의회 사무직원의 인사권 독립

지방의회 사무직원의 인사권 독립에 관한 문제는 그동안 학계와 실무계에서 지속적으로 강하게 주장한 개선사항 중 하나이다. 현행과 같이 지방의회 사무기구의 인사권이 지방자치단체장에게 귀속되는 한 지방의원의 의정활동을 적극적으로 지원하기가 현실적으로 곤란할 것이며, 잦은 인사이동은 지방의회 업무의 연속성과 전문성을 축적하기 어려운 상황이 될 것이다.

지방자치법은 사무직원의 임용, 보수, 복무, 신분보장, 징계 등과 관련하여 인사권을 지방공무원법에 의하도록 하고 있다. 그런데 지방공무원법은 지방공무원에 대한 전반적인 인사권을 단체장 등이 행사하도록 하고 있다. 임용권을 행사하는 지방의회 사무처(국, 과)장에 대한 인사권을 지방자치단체장이 가지고 있고, 임용권은 사무처(국, 과)장이 가지고 있을지라도 임용권을 제외한 대부분의 인사권을 지방자치단체장이 가지고 있기 때문에 이러한 문제점들을 개선할 수 있는 입법이 선행되어야 할 것이다

지방의회의 원래의 기능을 제고하기 위해서는 사무기구에 대한 행정안전부나 지방자치단체장의 통제를 원칙적으로 배제함과, 의회 사무직원에 대해서는 지방공무원법상 경력직 공무원을 의회직에 신설하고 지방자치법을 개정하여 의회직공무원에 대한 임명권을 의회 의장에게 부여함으로서 의회사무기구를 구조적ㆍ실질적으로 단체장으로부터 독립시키고 의정생활에만 전념할 수 있도록 하여야 할 것이다.

지방의회 직렬은 원칙적으로 인사권 독립과 병행하여 검토하여야 하나 단기적으로는 지방공무원 내에서 의회직렬을 신설하여 집행기관과 지방의회 사무기구 전체에 적용하고, 장기적으로는 인사권 독립의 진전도에 따라 완전한 의회직렬의 신설을 검토하는 것이 바람직하다. 물론 지방의회직렬을 신설하여 독립적인 인사를 할 경우 직원 수가 소수인 관계로 능력발전이나 승진의 폭이 좁고, 전보될 수 있는 기관이 한정적이라는 인사관리 등에 있어서 문제가 예상할 수 있다.

또한 자기발전에 불리하며, 조직 확대에 따른 예산문제, 집행부와 의회의 상호 협조 및 갈등 해소를 위한 통로의 역할이 차단될 수 있다는 지적이 있으나, 광역ㆍ기초의회 사무직원의 통합관리 및 교류가 이루어진다면 충분히 긍정적으로 검토할 수 있다.

(2) 지방의회 사무기구의 자율성 확보

인사의 자율성과 관련해서는 의회사무기구의 직원 수가 지방의회의 의정활동을 충분히 보좌하기 어려울 정도로 적게 책정되어 있을 뿐만 아니라, 직원의 대부분이 하위 직급으로 구성되어 있기 때문에 지방의회의 활성화와 전문성을 제고하는 데에는 한계가 있다.

이는 지방의회 사무직원들에 대한 지방의회의 자율적 인사권 활용이 상당히 부족하기 때문인데, 이는 사무기구에 근무하는 지방공무원에 대한 지방의회 의장의 인사추천권은 형식적 권한에 지나지 않음을 보여주는 것이라 할 수 있다. 실질적 지방자치를 실시하는데 있어 가장 기본이라 할 수 있는 의회와 집행기관의 균제와 균형이 깨진 현실에서 지방의회의 자율성과 전문성을 논한다는 것은 무의미 할 수밖에 없다. 일반적으로 지방의회 소속 직원의 수가 적기 때문에 지방의회별로 소속 직원을 임면ㆍ교육하는 것은 실제상 비효율적이고 비경제적이라는 이유로 지방의회 소속 직원의 임면권을 지방자치단체장에게 부여하고 있다. 하지만 의장의 권한 중에는 사무감독권이 있기에 입법론적으로 지방의회의 사무직원의 인사권은 지방의회에서 가지도록 하거나 당해 지방의회의 자율에 맡기는 것을 긍정적으로 검토하여야 한다.

독립된 의회사무기구를 두고, 그 조직과 정수 및 임면 등에 대해서는 지방의회의 규칙 또는 지방자치단체의 조례 등으로 정할 수 있는 근거를 마련해야 한다. 또한 지방의회가 제대로 역할 수행을 하기 위해서는 가장 기본적으로 입법활동을 보좌하여 정책결정 능력을 향상시켜야 할 필요가 있기에 의정활동의 핵심 요인과 순환 근무 요인이 상대적으로 적은 전문위원, 별정직 등에 대한 인사권을 우선적으로 확대 적용할 필요가 있다.

지방의회의 자치조직권 즉 사무기구의 자율성을 강화하기 위해서는 지방자치법에는 자치조직에 관한 기본적인 내용만 규정하고, 정원관리 등 구체적인 내용에 대해서는 지방자치단체의 조례로 정하도록 하는 규정을 두는 것이 필요하다. 지방자치법 제90조를 개정하여 자치조직권의 실질적인 규제 대상인 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 부분을 삭제하고, 조직 및 정원기준 등과 관련 내용을 조례로 정할 수 있도록 하여야 한다.

국가의 법령으로 지방자치단체의 자치조직권을 일괄적으로 세부적으로 규율하는 것은 헌법이 보장하는 지방자치의 본질과 자치조직권을 지나치게 규제하는 것으로 이는 오히려 위헌적인 요소가 될 수 있다. 관련 법령의 개정수준을 넘어서 이제는 법률에 의한 통제보다는 조례에 의한 통제로 위임되어야 한다.

*출처 : 지방자치법연구 제20권 제3호 (통권 제67호)