※다음은 <2022 "지역혁신과 분권자치: 새로운 민주주의의 길" 컨퍼런스> 세션1 발제문의 일부입니다. 전문은 첨부한 파일에서 확인하실 수 있습니다. (편집자)​​

민선8기 자치분권 2.0을 위한 지방정치행정 혁신 과제​

정정화(강원대, 전 한국지방자치학회장) 

Ⅳ. 지방정치행정 혁신 과제

지방분권형 국가운영시스템 재설계

최근 지방자치 현장의 가장 큰 변화는 부·울·경 메가시티의 출범과 강원특별자치도 설치를 들 수 있다. 부·울·경 메가시티는 3개 광역자치단체가 초광역지역정부를 구성해 수도권에 버금가는 경제규모로 대응하겠다는 발상에서 출범하였다. 부·울·경 메가시티에는 기존의 광역자치단체와 달리 중앙부처의 권한이 대폭 이양될 예정이다. 지난 5월 29일 국회에서 통과된 「강원특별자치도 설치 등에 관한 특별법안」도 강원도의 행정체계상 특수성을 인정해 ‘지위 특례’가 부여된다. 정부는 강원도의 지역·역사·인문적 특성을 살리고 행정·재정·산업 등 각종 분야에 세부적인 특례 내용과 범위를 확대해 고도의 자치권을 보장하겠다는 구상이다.

문제는 이러한 특례 부여가 부·울·경 메가시티나 강원특별자치도에 그치지 않는다는 점이다. 행정통합을 추진했던 대구·경북도 메가시티 출범을 준비중이고, 새만금특별자치시 등 타 지역에서도 차등분권과 특례부여를 강하게 요구하고 있다. 윤석열 정부의 지역균형발전 특별위원회가 2022년 4월 27일 발표한 15대 국정과제 가운데 지방분권 강화방안으로 특별자치시·도의 법적·행정적 위상을 제고하는 방안이 포함되어 있다. 특별자치시·도(제주·강원·세종)에 대한 포괄적인 권한이양과 행·재정상의 특례를 인정해 지방 주도적인 지역발전모델을 실현하겠다는 것이다.
또 지방자치단체간 협력 기반을 강화하기 위해 초광역지역정부(메가시티) 설치를 확대하는 방안도 제시되었다. 수도권, 충청권, 대경권, 동남권, 호남권(또는 전남·광주 및 전북권) 등 경제권역별로 5개 메가시티를 설치해 운영하겠다는 것이다. 초광역지역정부에는 지방법률제정권, 초광역지역계획권, 산업경제·교통·환경·안전 기능 등을 부여하고 특별지방행정기관도 이관을 추진할 계획이다.
기초단위에서는 인구 100만 이상 4개 대도시(수원·고양·용인·창원)에 ‘특례시’ 명칭이 부여되자 인구감소로 지방소멸이 우려되는 농촌지역에서는 중앙정부의 적극적인 지원을 요구하고 있다. 초광역지역정부(메가시티)에서는 획기적인 중앙권한의 이양을 요구하고 있고, 전국의 모두 지방정부가 차별적인 특례 부여를 갈구하고 있다. 여기에다 통일시대를 대비해 장기적 관점에서 지방행정체제의 개편도 불가피한 상황이다.
이러한 여건에서 기존의 중앙집권적인 국가운영시스템으로는 저출산·고령화, 청년실업, 고용없는 장기 저성장, 갈수록 악화되는 지역간 격차 등 산적한 현안을 해결하기도 어려운 것이 현실이다. 더구나 초지능화·초연결성·융복합화를 특징으로 하는 4차 산업혁명시대에는 중앙-지방정부간 관계에도 근본적인 변화가 예상된다.
따라서 국정운영을 분권형 시스템으로 전환해야 하며 이를 위해서는 개헌이 필수적이다. 분권화를 통한 국가운영시스템의 재설계가 요구되는 상황이라고 할 수 있다. 하지만 현행 헌법은 중앙집권적 국가운영 체제에 바탕을 두고 있어 미래사회의 변화에 대응한 새로운 국가시스템 구축에 한계가 있다. 지속적이고 강도 높은 자치분권을 추진하기 위해서는 개헌이 선결과제라고 할 수 있다. 지방분권 개헌에 대해서는 어느 정도 국민적 합의가 모아진 만큼 원포인트 개헌이라도 추진하는 것이 필요하다.
이와 함께 개별법 차원에서는 지방자치법 전부개정의 후속조치로서 주민투표법과 주민소환법 등이 정비되어야 하고, 전부개정 지방자치법에서 누락된 자치입법권 및 자치조직권의 확대와 주민자치회의 법적 보장 등이 추가적으로 정비되어야 할 것이다.

2. 지방정부의 기관구성 다양화와 준자치단체 제도 도입

1) 지방정부의 기관구성 다양화

윤석열 정부의 지역균형발전 특별위원회가 2022년 4월 27일 발표한 15대 국정과제 가운데 지방분권 강화를 위해 지방자치단체의 기관구성 다양화도 포함되어 있다. 지역 특성에 맞도록 기관구성을 자율적으로 선택하게 하여 지방자치단체의 경쟁력을 강화하겠다는 것이다. 이를 위해 지방자치단체의 기관구성 형태 변경에 대한 시범사업을 추진하겠다고 밝혔다.
올해부터 시행되고 있는 지방자치법에도 지방자치단체의 기관구성 다양화 근거가 반영되어 있다. 지방정부의 기관구성 형태는 현재의 획일적 강시장형인 기관분리형(기관대립형) 이외에 의회가 집행기관을 겸임하는 위원회형, 의회의장이 단체장을 겸임하는 지방의회형, 의회가 책임행정관을 임명하는 의회-관리자형(council-manager), 주민총회형(town meeting) 등으로 매우 다양하다.
행정안전부에 입법을 추진중인 기관구성 다양화 방안은 현행 기관대립형 이외에 자치단체장을 지방의회에서 선출하는 방안(의회-관리자형), 지방의회가 지방의원 중에서 자치단체장을 선출하는 방안(지방의회형), 자치단체장은 주민이 직접 선출하되 권한을 제한하는 약시장형 등이 제시되고 있다.
지방정부의 기관구성 다양화는 광역정부 보다는 기초정부에 적용하고, 기초정부에서도 모든 시·군·구에 일률적으로 적용하기 보다는 농어촌 지역이나 읍면동에 적용하는 것이 효율적이고 직접 민주주주의를 실현하기에도 적당한 규모로 판단된다. 인구감소가 심각한 농어촌 지역은 농업에 종사하는 노령인구가 상대적으로 많고, 정치적 이해관계도 복잡하지 않은 안정성이 유지되고 있기 때문에 기관대립형 보다는 기관통합형이 적합할 것으로 평가되고 있다. 특히 지방의회가 선임해 집행부서를 총괄하는 책임행정관 제도는 정치적 중립성과 전문성을 담보할 수 있고, 농어촌 지역의 현안 해결과 주민들의 편의와 복리증진에 부응하는 생활행정 구현에도 유리할 것으로 보인다. 

2) 준자치단체 제도의 도입

기관구성의 다양화와 함께 준자치단체 제도의 도입도 필요하다. 준자치단체는 자치단체에 준하는 지위와 권한을 지니며 행정기관과 자치단체 사이에 존재하는 다양한 형태의 단체를 포괄하는 개념이다. 주민자치가 활성화되어 있는 선진국에서는 자치단체 이외에 초보적인 자치기능을 수행하는 주민자치조직에서부터 자치단체와 대등한 자치권을 갖는 단체에 이르기까지 준자치단체의 범위가 매우 넓고 기관구성도 다양하다(정정화, 2020: 155-156).
영국 농촌지역의 패리쉬(parish), 뉴욕시의 버러(borough), 파리시의 아롱디스망(arrondissement), 베를린시의 베지르케(bezirke) 등은 주민 직선의 의회 또는 단체장을 선출하지만 법인격이 부여되지 않아 행정구 또는 준자치단체로 분류된다. 일본의 자치회(정내회)는 지방자치법에 근거해 자치단체장이 인가하는 독립법인이지만 공법인이 아니고 세대 단위로 의무적으로 가입하는 주민자치조직의 성격이 강하다.
그러나 우리나라의 지방자치단체는 광역·기초자치단체와 하부 행정기관으로 양분되어 있고 자치단체의 기관구성도 기관통합형으로 단일화되어 있어 준자치단체 제도는 아직 실시되지 않고 있다. 현행 법체계에 의하면 자치단체와 준자치단체를 구분하는 핵심적인 요소는 지방의회 설치와 법인격 부여 여부이다. 우리나라도 자치모델의 다양화와 주민자치를 활성화하기 위해서는 준자치단체의 도입이 필요하다. 주민자치회가 풀뿌리 자치조직으로 정착되기 위해서는 준자치단체로서의 위상과 권한을 부여할 필요가 있다. 외국의 경우처럼 자치단체 기관구성의 다양화를 위해서도 준자치단체의 도입은 필요불가결한 요소라고 할 수 있다. 

3. 주민자치의 내실화와 농촌지역 읍면자치제 부활 

1) 미완의 주민자치 제도화

문재인 정부는 획기적인 지방자치 발전을 위해 2020년 12월 지방자치법을 전면 개정했으나, 주민자치에 관한 규정은 국회 심의과정에서 삭제되었다. 지방자치법 개정을 통해 지방의회와 자치단체의 권한은 대폭 강화되었지만, 지방자치의 궁극적인 목표인 주민자치를 위한 법적 기반을 구축하지 못한 것이 가장 큰 흠결이라고 할 수 있다. ‘주민주권선언’이 현장에서 뿌리를 내리기 위해서는 풀뿌리 주민자치가 활성화되어야 한다. 우선 전부개정안 국회 통과 과정에서 삭제·누락된 주민자치회에 대한 법적 근거 마련이 시급한 과제라고 할 수 있다.
윤석열 정부의 지역균형발전 특별위원회가 2022년 4월 27일 발표한 15대 국정과제 가운데 지방분권 강화를 위해 주민자치위원회 및 주민자치회의 개선이 포함되어 있다. 기존의 관변화된 주민자치위원회 및 주민자치회를 자율적인 순수 민간활동으로 전환하고, 읍·면·동 수준에서 풀뿌리자치 모델 도입을 검토하겠다는 것이다.
주민자치는 도시지역과 농촌지역을 다른 차원에서 접근할 필요가 있다. 도시지역에서는 주민자치회의 자기결정성과 책임성을 보장하는 방향으로 새로운 모델을 개발할 필요가 있다. 주민자치회 위원을 주민이 직접 선출함으로써 대표성과 책임성을 확보해야 한다. 주민자치회의 최고의결기구로 주민총회를 구성하고, 사무국을 설치해 자치사무와 자체사업을 추진할 수 있는 기반을 구축해야 한다. 장기적으로는 주민총회에 자치권을 부여해 자치단체화 또는 준자치단체로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다. 

2) 농촌지역 읍면자치제 부활

읍면동은 전통적으로 혈연과 지연으로 이어진 하나의 생활권으로서 주민간 공동의식과 일체감이 강한 1차 집단의 성격을 지니고 있다. 1949년에 제정된 지방자치법은 읍면을 시군의 행정계층이 아니라 자치계층으로 법적 지위를 부여하였다. 당시 광역자치단체는 도와 서울특별시였고 기초자치단체는 시·읍·면으로 2층제가 실시되었다. 읍면은 주민 직선으로 읍면의원을 선출하였고, 읍면장은 읍면의회에서 간선으로 선출하였다. 1956년 지방자치법 개정으로 읍면장을 주민 직선으로 선출하다가 1958년 임명제로 전환하였으나 1960년 다시 주민직선제로 환원되었다. 당시 동은 시의 하부행정기관이었다. 읍면은 1961년 지방자치에 관한 임시조치법에 의해 법인격이 박탈되고 군의 하부 행정기구로 전락되었고 1988년 지방자치법이 개정되면서 시군구의 하부행정기구로 현재에 이르고 있다(김필두·류영아, 2008).
읍면동의 법적 지위와 기능은 역대 정부별로 부침을 거듭했다. 1999년 김대중 정부에서는 읍면동을 폐지하고 주민자치센터로 기능전환을 추진하였으나 지자체의 거센 반발로 기능과 인력을 축소하고 여유시설과 공간에 주민자치센터를 설치하는 방향으로 선회하였다. 이후 2007년에는 소규모 동 통폐합이 추진되었고, 주민자치회 도입(2010년), 읍면동 복지허브화(2014년), 책임읍면동제(2015년), 혁신읍면동 사업(2017년) 등으로 이어졌다(김홍환, 2018). 문재인 정부는 지방자치법 전부개정안을 통해 주민자치회 구성을 명문화하고 주민자치 확대를 추진했으나 법안 심의과정에서 주민자치회 조항은 삭제되어 미완의 개혁으로 남았다.
읍면동의 법적 지위와 위상에 대해서는 기존의 읍면동을 폐지하고 주민자치회에 사무 처리권한을 이관해 위원회형 자치행정조직(행정기관)으로 전환하거나, 주민자치회를 읍면동의회로서의 기능을 수행하게 하는 방안이 제시되고 있다(최철호, 2020; 김찬동, 2019). 전자의 경우 주민자치회는 자치단체로서의 법적 지위는 없지만, 주민자치위원을 직선으로 선출하면 기관구성의 다양성을 실험할 수 있다는 장점이 있다. 후자는 읍면동사무소를 일선집행기관으로 유지하면서 주민자치회에 행정사무에 대한 심의권이나 협의권을 부여하고, 추후 의결권을 가진 기초의회로서의 지위를 부여하는 방안이다.
그러나 보다 근본적이고 확실한 대안은 주민자치회 대신에 읍면동 자치를 도입하면 주민대표성과 민주성을 담보할 수 있다. 다만, 현실적으로 도시지역까지 읍면동 자치를 전면실시하는 것이 어렵다면, 과소지역에 국한해 읍면자치를 시범실시하는 방안을 추진할 수 있다. 인구규모가 작은 면에 대해서는 인근 면과 통합하고, 장기적으로 과소지역의 읍면은 읍 단일체제로 전환하는 것이 바람직할 것으로 보인다.
읍면자치를 부활하자는 근본 취지는 지역에 대한 이해와 열정을 지닌 선도적인 인재들이 지역사회에 뿌리를 내리고, 지역자원을 최대한 활용해 재생사업을 개발할 수 있는 제도적 장치로 작동할 수 있다고 보기 때문이다(전영수, 2016). 인구감소로 소멸위기에 처한 과소지역에서 읍면자치의 실시는 지역인재들이 고향을 떠나 수도권 등지로 유출되는 현상을 억제하고, 출향인사들이 고향발전에 기여할 수 있는 참여기제가 될 수 있을 것이다. 특히 현재의 시군구는 외국에 비해 기초자치단위로는 인구 및 면적에서 규모가 크기 때문에 주민접근성과 참여가 용이한 읍면 단위의 지역공동체에서 근린자치를 실시하는 것이 효과적이라는 견해(김찬동, 2019; 2018; 이승종, 2014)도 농어촌 지역에서 읍면자치의 유용성을 말해준다. 허울뿐인 주민자치회 대신에 제대로 된 마을자치를 도입하자는 주장도 제기되고 있다(중앙일보, 2019.9.30). 

4. 지방정치제도 개혁

우리나라 지방자치에서 가장 큰 걸림돌은 지방선거에서 정당공천제의 폐해라고 할 수 있다. 민선 8기 지방선거에서도 정당공천제로 인한 부작용이 속출했다. 공천과정에서 중앙당, 시·도당의 자의적인 룰 적용으로 공천에 불복하는 사례가 빈발했다. 지방선거 공천자의 3분의 1이 전과자라는 보도와 함께 경쟁없이 단독후보로 무투표 당선된 경우도 기초단체장 6명, 광역 및 기초의원 488명 등 총 494명에 달한다. 영호남 지역에서는 특정 정당의 공천이 바로 당선으로 이어지는 경우가 30년 이상 계속되고 있다.
지방자치가 중앙정치에 예속화되는 것에서 벗어나기 위해서는 지방선거 제도의 개혁이 필요하다는 공감대는 형성되어 있지만 정작 국회의 문턱을 넘지 못하고 있다. 시민단체와 학계를 중심으로 적어도 기초선거에서는 정당공천제 배제를 지속적으로 요구해 왔지만, 별반 성과를 거두지 못하고 있다. 지역의 일을 지역주민과 지역정치인들이 결정하지 못하고 중앙정치인인 국회의원들이 좌지우지함으로써 지역정치의 생태계가 왜곡되고 있다. ‘기초선거에서 정당 공천을 없애야 생활자치가 꽃핀다’(중앙일보, 2021.7.23.)는 주장은 갈수록 설득력을 더하고 있다. 정당공천제의 폐해를 극복하고 지역별 일당독점 현상을 개선하기 위해서는 지방선거에서 정당공천제는 반드시 개혁되어야 한다(육동일, 2022).
지역정치의 정상화 및 지방자치의 성공적인 정착을 위해서는 지역정당의 설립도 필요하다. 그러나 현행 정당법 제17조(정당은 5 이상의 시·도당을 가져야 한다) 및 제18조(시·도당은 1천인 이상의 당원을 가져야 한다)는 규정이 지역정당의 활성화를 가로막고 있다. 중앙당 위주의 현행 정당제도는 각 지역에서 다양하고 특색있는 지방정치 및 행정의 활성화를 저해하고 지방정치 및 행정을 중앙정치 및 행정에 종속케 하는 문제점을 드러내고 있다. 따라서 정당법을 개정해 중앙정당에의 예속화에서 자율정치시스템으로 전환이 필요하다. 일본의 ‘오사카 유신회’의 경우처럼 지역정당의 활성화는 중앙정당과 건전한 경쟁관계를 형성하여 유권자를 위한 정당으로 혁신되는 계기가 될 수 있을 것이다(소순창, 2022).
지방정치의 혁신을 위해서는 청년·여성 할당제 도입과 비례대표제를 확대할 필요가 있다. 지방정치에 청년과 여성의 참여는 생활정치와 새로운 정치를 구현하는 활력소로 작용할 수 있을 것이다. 특히 최근 청년 정치인들의 부상을 제도적으로 지원하기 위해 지방선거에 청년 공천할당제의 도입을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 현재 기초지방의원선거에서 도입하고 있는 여성 공천할당제는 어느 정도 성과를 거둔 만큼, 여성할당제는 기초단체장 선거로 확대하는 것이 바람직하다. 이와 함께 청년과 여성들이 지방선거에 부담없이 도전할 수 있도록 선거공영제를 강화해 선거비용 문제를 해결해 주어야 한다.