※다음은 <2022 "지역혁신과 분권자치: 새로운 민주주의의 길" 컨퍼런스> 세션1 토론문입니다. (편집자)​​​

수도권 인천의 위기, 그리고 인천시민의 삶

유정복 인천시장

□ 들어가는 말

윤석열 정부는 자치분권과 지역균형발전을 양대 축으로 하는 지역정책을 추진하겠다는 의지를 나타냈다.

우리나라는 산업화와 근대화 과정을 거치면서 수도권에 인구, 각종 인프라, 경제력, 정치력 등 유·무형의 자원이 집중된 반면 비수도권은 산업, 인구, 교육 등의 분야에서 공동화가 심화됐다.

여기에 2000년대부터 나타나기 시작한 저성장과 저출산 경향은 급기야 지방 소멸이란 위기의식까지 가져왔다.

이때부터 공공기관 등 국가 자원의 비수도권 배치와 이전, 혁신도시 건설, KTX 등 교통인프라 확충 등이 추진돼 왔으며 최근에는 중앙정부 권한의 이양, 재정의 지방배분, 자치경찰제의 시행 등 각종 분권정책이 속속 시행됐다.

2022년 올해부터 시행하는 전부 개정 지방자치법에서는 주민의 자치행정 참여권한을 강화하는 주민자치 시대를 선언했다.

문제는 비수도권 활성화 정책의 방식이 수도권에 대한 제도적, 정책적 억제를 통한 제로섬 방식이라는 것이다. 결과는 인구의 수도권 집중 가속화와 기업의 해외 이전이다.

특히 인천과 인천시민들이 비수도권 활성화 정책으로 인해 역차별을 받고 있다는 점이다.

이는 정부의 지역균형발전 정책 방향에 대한 인식과 방식에 일대 변화가 불가피하다는 점을 보여준다.

따라서 자치분권과 지역균형발전이란 차원에서 수도권과 비수도권 단순 양분화 정책이 적합한 방향인지, 나아가 올바른 방법이 무엇인지 논의하고자 한다.

□ 수도권 인천에는 무슨 일이 있었나?

인천은 서울과 인접한 항구도시인 지정학적 이유로 서울의 정치적, 경제적 활동을 지원하는 배후지역 역할을 하였다. 그 결과는 다음과 같은 위기에 놓여 있다.

○ 인천 경제력은 서울·경기 대비 열악하나, 동일하게 적용되는 수도권 규제로 인한 역차별이 발생. 다수 산업단지 보유 등으로 지역내 총생산은 높으나 시민 생활수준을 보다 잘 보여주는 1인당 지표는 비수도권 지방정부보다 낮은 수준임.

*(2020년 기준) 1인당 개인소득 9위(서울 1위), 1인당 민간소비 10위(서울 1위), 1인당 지역내 총생산 11위(울산 1위) - 지역내 총생산 7위(경기 1위)

○ 서울을 위한 배후도시로의 역할로 인해 도시환경 및 자족 기능 열악.

▷ (에너지자립도) 인천의 에너지자립도는 247%로 17개 시·도 중 1위, 인천 필요 에너지보다 약 1.5배 많은 에너지 생산을 담당하여 대기오염과 탄소배출 문제 발생

▷ (수도권매립지) 30여 년간(1992년부터) 수도권의 쓰레기매립지 피해 감내

*서울 난지도는 15년간 운영 / 폐기물 반입량은 경기 43%, 서울 37%, 인천 20%

▷ (산업단지) 1970~80년대 서울의 급격한 도시 팽창으로 제조업 등 산업시설이 인천에 자리 잡음. 공해 등 환경오염으로 삶의 질 저해

*산업단지 수(2021년 기준) : 서울 4개, 인천 16개

▷ (교통) 서울 중심의 동서 교통망(경인선, 경인고속도로 등) 구축으로 인천 내 도심지간 단절현상 발생

○ 정부의 각종 인프라 조성 지원 사업 등은 수도권 규제로 역차별 현상 발생

▷ (강력한 수도권 규제) 인천은 많은 원도심 등 낙후된 지역여건을 갖고 있으며 특히, 강화, 옹진은 접경·도서지역으로 열악한 조건이나 일률적 수도권 규제로 인하여 지역발전이 제약받고 있음.

▷ (공공기관 배치 소외) 인천 소재 공공기관은 서울과 경기보다 현저히 적어 국내 최저 수준임에도 불구하고 정치적 변동기마다 이전 논의 대상에 오르고 있음.

< 전국 공공기관 지정 현황(’22년 기준) >

*인천국제공항공사, 한국환경공단, 항공안전기술원, 학교법인한국폴리텍, 인천항만공사, 수도권매립지관리공사, 재단법인건설기술교육원 **극지연구소

▷ (각종 공모사업 배제) 각종 국가 행정·문화시설 등 관련해 서울의 인프라를 활용할 수 있다는 이유로 인프라 사업 선정에서 배제되고 있음. 또한 수도권 외곽이라는 이유로 기반시설 공급계획에서도 후순위로 밀려나고 있음.

*제3차 수도권정비계획(2001~2020)의 장기구상 철도노선중 제2공항철도와 수도권 외부순환선만 미 시행. 제4차 수도권정비계획에서 해당 노선 전면 삭제.

▷ (교육 불균형 심화) 인구 대비 대학교(전문대학 포함)수 및 학생수가 다른 지역 보다 현저히 적음. 인구 천명당 학생수는 수도권과 전국 광역·특별시 중 최하위 임.

< 전국 주요 지자체별 대학정원 비교 (2021.12월 기준) >

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○ 재정분권 추진에 따른 지방소비세·지역상생발전기금의 합리적 배분 필요

▷ 재정분권 1단계 이전(2010년 이후~)부터 현재 2단계 재정분권 추진에 따른 지방소비세의 불합리한 배분기준으로 타 시도 대비 역차별 발생

- 현재 광역시 중 인천시만 가중치 100 적용(타 광역시 200, 도 300 적용)

- (가중치 적용에 따른 인천 안분율) (적용전) 5.20%(전국5위) → (적용후) 2.97%(전국14위)

*(경기)24.8%(1위)⇒14.2%(1위)/(서울)22.8%(2위)⇒13.0%(2위)/(부산)6.55%(3위)⇒7.48%(5위)

▷ 지역상생발전기금 출연(지방소비세 35%)에 따른 재정손실(총 9,543억원)은 지방소비세 배분에 따른 부담에 이은 중복적인 부담으로 작용

*(’10∼’19) 2,811억원 손실 발생 / (’20∼’29) 6,732억원 추가 손실 예상

□ 수도권이 아닌 인천과 인천시민을 위한 비전

인천은 정체성 회복과 지속 가능한 발전을 위한 기회를 맞고 있다.

인천에서 태어나고 성장한 인천 사람으로서 그리고 시민들에게서 소중한 4년의 시간을 부여받은 입장에서 무거운 책임감을 느낀다.

새롭게 시작하는 인천 시정은 균형, 창조, 소통의 가치를 기반으로 한다. 지역·세대·계층 간 균형과 상생을 찾고, 인천의 지정학적 이점을 살려 경제적 가치를 창조하고자 한다.

시민과 소통을 강화해 인천을 시민이 행복한 도시로 만드는 것을 목표로 다음과 같은 주요 공약을 실천하려 한다.

첫 번째, ‘제물포 르네상스’를 실현하겠다.

▷ 옛 제물포항으로서 역사적 정체성이 있는 인천 내항은 역할이 대폭 축소되면서 내항과 주변이 노후되고 침체된 원도심이다.

이에 문화·관광 산업이 어우러진 청년 일자리 공간으로 재탄생시켜 활력을 불어넣고자 한다. 중장기적으로 내항 일대 전역을 경제자유구역으로 지정해 세계적 항만도시(하버시티)를 조성하는 것이다.

▷ 이를 위해 내항 부지를 갖고 있는 해양수산부로부터 부지 소유권을 이전받고 인천항만공사의 이관이나 권한의 이양 등도 추진할 것이다.

두 번째, ‘뉴홍콩시티’ 조성을 추진하겠다.

▷ 중국의 ‘국가안전유지법(통칭 홍콩보안법)’ 제정으로 홍콩에 대한 ‘일국양제(한 국가 두 체제)’ 정책이 유명무실해지면서 권위주의가 강화돼 6천900여개의 다국적 기업과 글로벌 금융기관, 국제기구 등의 탈홍콩 러시가 이뤄지고 있다. 이들 기업과 금융기관 등이 오도록 뉴홍콩시티 조성을 추진한다.

▷ 영종도와 강화도 남단, 송도·청라 등지에 다국적 기업과 외국인 투자자, 유엔 등 국제기구, 물류 기업 등 유치를 통해 일자리 60만개를 창출할 수 있을 것으로 기대한다.

인천만의 특색과 장점을 살리고 변화하는 국제정세 등 다양한 환경에 능동적으로 대처하는 지역균형발전 정책의 예로 위의 두 가지 공약을 제시했다.

하지만 지역의 의지만으로 균형발전을 이룰 순 없다. 중앙정부의 지방분권 강화와 지역균형발전을 위한 전폭적인 지원이 긴요하다.

오랜기간 서울 배후지역으로의 역할은 중앙정부의 국가정책에서 인천과 인천시민들을 상당히 소외시키고 희생을 요구하는 결과를 낳았다.

이제는 희생을 뛰어넘는 희망과 꿈, 발전을 인천시민들에게 안겨야 한다. 다음의 정책 제언은 당연히 수용돼야 한다.

○ 접경, 도서지역 등 수도권 외곽지역(강화, 옹진)에 대한 수도권 지정 제외

▷ 강화·옹진은 지리적으로 수도권에서 원거리고 북한과 대치하는 특수지역임에도 ‘수도권정비계획법’의 성장관리권역으로 지정되어 각종 규제를 받고 있음. 그 결과 지역공동화 현상이 심각한 실정이고 재정자립도 감소와 지역경제 쇠퇴가 심화되고 있음.

▷ 강화·옹진의 정주의욕 고취와 지역의 존립 및 활성화를 위해서 동 지역을 수도권에서 제외하는 방안이 요구됨.

○ 인구감소 대응 및 수도권 내 균형발전을 위한 대학정원 조정

▷ 인구규모를 감안한 교육 불균형 해소와 지역발전을 위한 인력 부족에 대응하기 위해 인천의 대학 정원은 늘려야 함.

○ 수도권내 균형발전을 위해 인천 공공기관은 존치 필요

▷ 공공기관은 서울을 중심으로 성남, 안양, 의왕 등 경부축에 집중되어 있음. 인천은 부설기관을 포함하여 공공기관의 수가 8개에 불과, 서울 125개, 경기 31개, 부산 22개, 대구 16개, 대전 40개에 비하여 현저히 적은 수준임.

▷ 특히, 한국환경공단, 극지연구소, 항공안전기술원이 공공기관 이전대상으로 거론되고 있으나 해당 공공기관은 과밀억제권역이 아닌 성장관리권역에 입지하고 있는 공공기관으로 수도권 매립지, 공항·항만 등 지역자원과 연계되는 핵심기능 수행기관이어서 이전 타당성이 떨어짐.

○ 과밀억제권역의 범위를 당초 취지에 맞추어 축소조정

▷ 과밀억제권역은 인구와 산업이 지나치게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 이전정비가 필요한 지역임. 그러나 현재의 과밀억제권역은 인구, 도시화율, 산업, 환경 등 정비권역 지정요인을 변수로 채택하여 군집분석을 실시한 연구에서 축소를 제안하고 있음.

▷ 인천 일부, 수원, 성남 등을 서울과 동일하게 규제하면 다른 권역에 속한 시군에 비해 법인세 중과 등의 역차별 규제를 받아 기업 유치 및 투자가 저해된다는 점을 감안하여 과밀억제권역의 시·군 분포를 재조정할 필요가 있음.

*과밀억제권역 범위를 서울시로만 축소·변경하는 방안 등 다각적 검토 필요

○ 개별법규의 ‘수도권 제외’ 조항은 ‘과밀억제권역 제외’ 등으로 변경

▷ 조세특례제한법 등 각종 법률에 있는 세액 감면, 공제, 특례 조항의 ‘수도권 제외’ 조항을 ‘수도권 내 접경지역은 감면이 가능’ 또는 ‘과밀억제권역 제외’ 등의 내용으로 개정이 필요함.

(*대상법률 : 조세특례제한법, 소득세법, 중소기업진흥에 관한 법률, 주택법, 규제자유특구 및 지역특화발전특구에 대한 규제특례법, 개발이익 환수에 관한 법률, 국가균형발전특별법, 벤처기업육성에 관한 특별조치법, 지방세법 시행령 등)

○ 재정분권 추진에 따른 지방소비세·지역상생발전기금의 합리적 배분 기준 마련

▷ (지방소비세) 지역 간 형평성을 고려한 지방소비세 배분 가중치 재설계 필요

▷ (지역상생발전기금) 불합리한 중복적인 배분기준 개선 필요

○ 혁신성장 기반 강화를 위하여 경제자유구역을 규제자유특구로 지정

▷ 산업분야와의 연계성에 대한 고려 없이 수도권이라는 이유로 인천 경제자유구역을 규제자유특구 가능 지역에서 일괄 배제하여 혁신성장에 장애 요인으로 작용

▷ 관련 법률(규제자유특구 및 지역특화발전특구에 관한 규제특례법)에서 경제자유구역은 규제자유특구로 지정이 가능하도록 개정 필요

□ 맺음말

정부의 비수도권 활성화 정책이 인천과 인천시민들을 역차별하는 부작용을 낳고 있음은 살펴본 바와 같다.

인천이 서울 배후지역으로의 역할은 정치, 경제, 산업, 문화 등에서 많은 부작용과 피해를 안겨주고 있음도 사실이다. 시민생활 수준을 나타내는 1인당 각종 지표가 낮은 게 이를 말해준다.

우리 인천은 민선 8기를 맞아 세계적 도시로 웅비할 비전을 품고 있다.

그러나 수도권과 비수도권을 단순 양분해 정책을 수립하고 자원을 배분하는 현재의 여러 지역균형발전 정책으로는 한계가 있다. 인천이 갖고 있는 특수성을 반영한 맞춤형 균형발전 정책이 그 어느 때 보다 절실한 이유다.

강화‧옹진군은 농어촌지역이자 접경‧도서지역으로 낙후도가 전국의 하위 30%에 속하는데도 수도권 규제지역으로 묶여 있는 게 대표적이다.

정부의 지방분권 강화와 지역균형발전 정책은 이 같은 지역 여건과 경제력, 생활수준 등을 감안해 현실적으로 재조정‧정비돼야 한다.

수도권과 비수도권 사이 경쟁 정책에서 벗어나 더 다양하고 유연한 관점에서 정책을 수립해야 한다는 점이다. 제로섬 방식의 경쟁은 종언을 고할 때이다.

수도권 지역은 그 나름의 기준으로 발전하여 국가의 경쟁력을 높이고 적합한 방식으로 그 이익을 비수도권 지역으로 순환시키며, 비수도권 지역은 보다 특색 있는 지역의 자원을 활용하여 경쟁력을 높일 수 있어야 한다.

수도권과 비수도권을 나누는 차별적‧경쟁적 정책이 아닌 여건과 특색을 고려한 맞춤형 균형발전 방안을 기대한다. 국가 통합과 수도권-비수도권 균형발전, 각 지역만의 고유 발전방안 모색 등을 위해서다.